II SA/Rz 306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...].01.2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania D. Z. od decyzji z dnia [...].11.2005r. nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika GOPS w przedmiocie przyznania D. Z. zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. Z. na okres od 1.10.2005r. do 31.08.2007 w wysokości 144,00zł miesięcznie - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28.11.2003r. ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm. ) W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...].11.2005r. Kierownik GOPS. działając z upoważnienia Wójta Gminy, przyznał D. Z. zasiłek pielęgnacyjny na dziecko K. Z. na okres od 1.10.2005r. do 31.08.2007r. w wysokości 144,00 zł miesięcznie. W odwołaniu od tej decyzji D. Z. podniosła, że organ błędnie obliczył termin początkowy przyznania świadczenia. Wskazała, że poprzedni zasiłek na dziecko otrzymywała od listopada 2004r. i od tej daty toczyło się postępowanie odwoławcze związane z ustaleniem stopnia niepełnosprawności dziecka, a syn został zaliczony do osób niepełnosprawnych od 30.10.2003r. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art.77, art.80 i art.107 § 3 kpa. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1. niepełnosprawnemu dziecku, 2. osobie niepełnosprawnej w wieku poniżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , 3. osobie, która ukończyła 75 lat. Z akt sprawy wynika, że K. Z. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od dnia 30.10.2003r. i dlatego zasiłek pielęgnacyjny na dziecko przysługuje. Zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, świadczenia rodzinne przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami; natomiast art. 24 ust. 3a przewiduje wyjątek od tej zasady a mianowicie, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależniony od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo początkowego terminu przyznania stronie zasiłku, nie ustalił czy odwołująca pobierała wcześniej zasiłek pielęgnacyjny i czy posiada wcześniejsze orzeczenie o niepełnosprawności, co ma istotne znaczenie w sprawie. Wobec tego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano przepisu prawa materialnego i nie wyjaśniono, z czego wynika ustalony przez organ termin świadczenia. Skargę na powyższą decyzją wniosła D. Z. i podniosła, że skoro syn został uznany za niepełnosprawnego od 30 października 2003r. i orzeczenie zostało wydane do sierpnia 2007r., to w tym przypadku zastosowanie ma wyjątek przewidziany w ustawie o świadczeniach rodzinnych polegający na tym, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnione od niepełnosprawności, ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Podała, że syn począwszy od grudnia 2004r. kilkakrotnie był badany przez lekarzy, przez cały czas brał leki i poddawany był bardzo długim prawnym procedurom. Wskazując na sytuację rodzinną domagała się wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest następujący: wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2005r. D. Z. wystąpiła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na A., P., W., S. i K. Z. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: - z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W., K. oraz S., - z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego W. Z., - z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P., W., S. i A., - z tytułu podjęcia przez A. Z. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Do wniosku dołączyła wymagane zaświadczenia o dochodach, a także orzeczenie o niepełnosprawności zaliczające do osób niepełnosprawnych W. Z. Na tej podstawie organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2005r. ustalił prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Kolejnym wnioskiem z dnia 31 października 2005r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności K. Z., załączając orzeczenie o niepełnosprawności. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności K. Z. zostało wszczęte na wniosek przedstawiciela ustawowego w dniu 8.11.2004r. w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności , a następnie było przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], które to organy nie zaliczyły badanego do osób niepełnosprawnych. Natomiast wyrokiem z dnia 4.10.2005r. Sąd Rejonowy w R. zmienił orzeczenie organu II instancji i w uwzględnieniu tegoż wyroku K. Z. zaliczony został do osób niepełnosprawnych od 30.10.2003r. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Kierownik Ośrodka zmienił decyzję [...] z dnia [...].09.2005r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w części dotyczącej K. Z. przyznając prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 2005-10-01 do 2005-11-30 w wysokości 50,00 zł miesięcznie oraz prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 2005-12-01 do 2006-08-31 w wysokości 70,00 zł miesięcznie. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] przyznał zasiłek pielęgnacyjny dla K. Z. na okres od 1.10.2005r. do 31.08.2007r. w wysokości 144,00zł miesięcznie, tj. na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Na skutek odwołania od ostatnio wskazanej decyzji, przy żądaniu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od daty utraty prawa do tego świadczenia, Kolegium podjęło decyzję kasacyjną, której skarga dotyczy. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że sporną kwestią jest data, od której należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny, przy czym w ocenie Kolegium wyjaśnienie tej kwestii wymagało podjęcia decyzji mającej swe oparcie w art.138 § 2 Kpa. Zasadą postępowania odwoławczego jest to, że organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego jest więc kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r. sygn. III SA 1379/97, ONSA 1999/3 poz. 85). Jednocześnie w gestii organu odwoławczego, w myśl art.136 Kpa, pozostaje możliwość przeprowadzenia – na żądanie strony lub z urzędu – dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo możliwość zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasacyjna. Stosownie do przepisu art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jak już wyżej wskazano, w sprawie wyjaśnienia wymagała jedynie kwestia uprzedniego pobierania przez skarżącą na syna K. Z. zasiłku pielęgnacyjnego, a to w związku przepisem art.24 ust.3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz.2255 ze zm.). W dacie orzekania przez Kolegium przepis ten miał brzmienie: "w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia." Zatem poczynienie ustaleń odnośnie do pobierania wspomnianego zasiłku kwalifikowało się do przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa, natomiast w żadnym wypadku nie uzasadniało podjęcia decyzji kasacyjnej. Zaznaczyć bowiem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania ( tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. SA/Rz 280/98). W świetle powyższego i przy ponownym podkreśleniu, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie jest trafne stanowisko Kolegium, że postępowanie organu odwoławczego narusza przepisy art. 7, art.77, art.80 i art.107 § 3 kpa w stopniu uzasadniającym podjęcie decyzji kasacyjnej. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.