II SA/Rz 306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi GT jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Ostateczną decyzją z dnia [.] stycznia 2010 r. nr [.], Burmistrz [.] ustalił na rzecz MC warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie pawilonu handlowo-gastronomicznego z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej na działkach nr ewid. 5533, 5534 i 3285/3 w obrębie ewidencyjnym [.]. W podaniu z dnia 18 lipca 2014 r. grupa osób, w tym skarżący, wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji podnosząc, że narusza ona w sposób rażący przepisy prawa materialnego, m.in. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5, art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "U.p.z.p.") oraz art. 80, art. 81 i 84 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku [............]. Przymiot strony pozostałych podpisanych pod podaniem osób nie został zakwestionowany. Decyzją z dnia [.] października 2015 r. nr [.], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [.] stycznia 2010 r. Podało, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "K.p.a."), zachodzi gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde zatem naruszenie można kwalifikować w tych kategoriach. Analizując decyzję o warunkach zabudowy Kolegium uznało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący. Ustalenie warunków możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 Upzp. Spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej, podobnie jak warunki określone w punktach 3 i 4. Wnioskodawcy kwestionowali natomiast zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp. W dacie wydawania decyzji nie wynikał jednak obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej z uwagi na fakt, że planowane przedsięwzięcie nie należało do wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W dacie tej przedmiotowy teren nie stanowił obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 82 ust. 1 Prawa wodnego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta nie zezwalała także inwestorom na realizację inwestycji z naruszeniem przepisów Prawa wodnego, a zarzut naruszenia art. 29 tej ustawy stanowi zagadnienie podlegające rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GT zarzucił ograniczenie się przy ocenie legalności decyzji tylko do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy organ winien ocenić wszystkie przesłanki nieważności decyzji, nie tylko te wskazane przez stronę. Nie wyjaśniono zatem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie zebrano kompletnego materiału dowodowego. Błędnie przyjęto też, że decyzję o warunkach zabudowy wydano po spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 U.p.z.p., jako że nie był spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym nie występowała zabudowa o podobnej funkcji. Na obszarze tym dominuje funkcja mieszkaniowa, podczas gdy planowana to handlowo-gastronomiczna. Nie wzięto też pod uwagę, że jest to teren zalewowy położony w strefie przepływu wezbrań wody powodziowej. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało swoją decyzję w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podkreślono, że w toku postępowania nadzwyczajnego organ nie rozpoznaje sprawy administracyjnej ponownie, w tym co do zasady nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego i nie czyni nowych ustaleń faktycznych, lecz ogranicza się do oceny decyzji przez pryzmat podstaw określonych w art. 156 K.p.a. W kwestii wymogu "kontynuacji funkcji" stwierdzono, że planowana zabudowa nie musi być dokładnie taka, jaka już występuje w obszarze analizowanym. Spełnienie tego warunku zachodzi także wtedy, gdy inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, a stanowi uzupełnienie dotychczasowej zabudowy. Planowana funkcja handlowo-gastronomiczna nie jest wprawdzie zgodna z dominującą funkcją mieszkaniową, jednak ma wobec niej charakter subsydiarny. SKO stwierdziło też, że decyzja Burmistrza nie była obarczona żadną z wad określonych w art. 156 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GT zarzucił naruszenie: 1) art. 6, 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [.] października 2015 r. i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [.] stycznia 2010 r., którą wydano z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, 3) art. 61 ust. 1 U.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza została wydana w oparciu o spełnienie wszystkich przesłanek w nim wymienionych. W ocenie skarżącego Kolegium nie odniosło się do wszystkich podnoszonych przez niego argumentów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa i nowa zabudowa powinna do takiej funkcji terenu nawiązywać. Nie wpisuje się w nią funkcja handlowa, dla której nie można było ustalić kontynuacji funkcji i parametrów dla nowej zabudowy o takim charakterze. Nie stanowi ona również uzupełnienia istniejącej zabudowy. W ogóle podczas wydawania tej decyzji nie oceniono, że teren inwestycji położony jest w obszarze przepływu wezbrań powodziowych i tarasów zalewowych i narażony jest na niebezpieczeństwo powodzi. W myśl zaś przepisów Prawa wodnego zabrania się zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nie wzięto pod uwagę skutków społeczno-gospodarczych nią wywołanych. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie istnieją przy tym podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził także naruszeń prawa procesowego czy materialnego, które w świetle wyżej przedstawionych unormowań obligowałyby do jej uchylenia. Zasadnie wskazuje Kolegium, że tzw. postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem, w którym organ jest co do zasady ograniczony stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie wydania decyzji, będącej przedmiotem oceny w aspekcie podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ stwierdza nieważność decyzji i przez to eliminuje ją z obrotu prawnego, jeśli stwierdzi, że dotknięta jest ona chociaż jedną z następujących wad: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają więc przesłanki wyżej wymienione. W ramach tego postępowania nie ustala się na nowo stanu faktycznego, co do zasady nie uzupełnia się także ustaleń w tym zakresie, a organ w takim postępowaniu nie jest władny do orzekania co do meritum sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję. Przedmiotem ustaleń może być jedynie to, czy zachodzi któraś z przesłanek nieważności czy też nie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że SKO przeanalizowało decyzję Burmistrza [.] z dnia [.] stycznia 2010 r., nr [.] przez pryzmat każdej z podstaw stwierdzenia nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 K.p.a., czemu – aczkolwiek lakonicznie , ale jednak - dano wyraz w uzasadnieniu. Organ skupił się przede wszystkim na głównych zarzutach stawianych przez składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analizując przepisy U.p.z.p., a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz. 1588 – zwanego dalej Rozporządzeniem) nie stwierdził aby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w aspekcie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 U.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Ropczyc wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z ust. 5. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przepisy ust. 6 i 7 stanowiły upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu należało określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako uzupełnienie już istniejących sposobów użytkowania, przy czym orzecznictwo opowiada się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 U.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". W orzecznictwie podkreśla się też, na co słusznie wskazuje SKO, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy w stanie faktycznym wynikającym z akt Burmistrza planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można było zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Jak wcześniej wskazano pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem jej rodzaju i charakteru w odniesieniu do już istniejącej lecz umożliwia jej uzupełnienie o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13 – na stronie www.cbois.nsa.gov.pl) . W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie analogiczne wywody przedstawiło więc SKO w swoich decyzjach, Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że w obszarze analizowanym istotnie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ale w obszarze tym znalazł się także sklep spożywczy. Zasadnie SKO przyjęło, że funkcja handlowo – usługowa planowanej na działkach ewid. Nr 5533, nr 5534 i nr 3285 inwestycji nie była w tej sytuacji sprzeczna z funkcją istniejącą na tym obszarze, bo z pewnością można ją z tą funkcją pogodzić. Jak wynika z wcześniejszych wywodów, wbrew zarzutom skargi nie musi to być funkcja identyczna z funkcją dominującą. Z natury rzeczy funkcja handlowa i usługowa da się pogodzić i zwykle współistnieje i uzupełnia funkcję mieszkaniową. Ustalone zaś gabaryty planowanego budynku mieściły się w średnich wartościach cech zabudowy na analizowanym terenie. Podkreślić jednak jeszcze raz trzeba, że postępowanie nieważnościowe nie ma na celu takiej weryfikacji decyzji jaka powinna się odbyć w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji. W jego ramach bada się tylko kwestie prawne w aspektach wyznaczonych kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 K.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu, by mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww zasady. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.. Postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Wbrew zarzutom skargi SKO wyjaśniło zgodnie z art. 7 K.p.a. sprawę w tych aspektach, a zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. jest bezzasadny. Materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy był już bowiem zgromadzony. Sam skarżący zresztą poza ogólnikowymi zarzutami w tej materii nie precyzuje żadnych konkretów, które rzekomo nie zostały wyjaśnione, jakie fakty, jakie okoliczności, itp. Jak wskazano także w skardze – o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Jeśli nie może być mowy o oczywistości naruszenia prawa to brak przesłanek do poszukiwania i wyjaśniania kolejnych elementów, które muszą być przecież spełnione łącznie. Skoro nie tylko na analizowanym obszarze była przynajmniej jedna działka, na której znajdował się sklep spożywczy, a funkcja handlowo – usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z funkcją dominującą i stanowi naturalne jej uzupełnienie, to brak podstaw do stwierdzenia, że w ogóle narusza prawo a tym bardziej w sposób rażący. Wypada jeszcze odnieść się do kolejnej kwestii, która w skardze została także poruszona i była jedną z dwóch podstawowych podnoszonych w postępowaniu nieważnościowym. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza [....], art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm., dalej zwaną P.w.) stanowił, że dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na: 1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią"; 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z przepisem art. 84 P.w. obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1. P.w. obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują: 1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; 3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Według ustępu 2 tego przepisu na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą. Stosownie do ust. 3, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1: 1) zwolnić od zakazów określonych w ust. 2; 2) wskazać sposób uprawy i zagospodarowania gruntów oraz rodzaje upraw wynikające z wymagań ochrony przed powodzią; 3) nakazać usunięcie drzew lub krzewów. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. zabrania się lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Kwestią bezsprzeczną pozostaje, że działki, na których planowana była inwestycja w 2010 r. nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Z żadnego dowodu nie wynika też, aby były to tereny czy obszary, o których mowa w art. 82 P.w. W przedstawionych sądowi aktach znajduje się także pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.] z dnia [.] marca 2014 r., z którego jasno wynika, że w chwili wydawania decyzji Burmistrza, tj. w styczniu 2010 r. działki nr 5534 i nr 5533 w [.] znajdowały się, co prawda, w strefie przepływu wezbrań powodziowych, ale z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie stanowiły obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią zdefiniowanego w art. 82 ust. 1 P.w. W świetle wykładni językowej porównanie przytoczonych wyżej art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 82 ust. 2 P.w. prowadzi do wniosku, że różny jest zakres normowania tych przepisów. Ten pierwszy (art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w.) zawiera zakaz "lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", natomiast drugi (art. 82 ust. 2 P.w.) zakazuje "wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią". Nie ulega zatem wątpliwości, że wymienione przepisy odnoszą się do innych czynności w procesie inwestycyjnym. Pojęcie "lokalizowanie" nie jest w polskim prawie jednoznacznie zdefiniowane, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że w świetle wykładni systemowej wywodzonej z szeroko rozumianych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wielu ustaw specjalnych) poprzez "lokalizowanie" inwestycji należy rozumieć początkowy etap procesu inwestycyjnego, w który następuje określenie miejsca jej położenia. Zasadniczymi instytucjami prawnymi, które odnoszą się do lokalizacji inwestycji są "lokalizacja celu publicznego", o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 i nast. U.p.z.p., a także zbliżona do niej instytucja ustalenia warunków zabudowy (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 i nast. U.p.z.p.). Pojęcie "lokalizacji" występuje także w szeregu innych ustaw specjalnych i zawsze występuje w podobnym kontekście (np. lokalizacja linii kolejowej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, lokalizacja autostrady na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, albo lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. zabraniał na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią "lokalizowania" "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", a więc przeprowadzania w odniesieniu do nich już początkowego etapu procesu inwestycyjnego. Innymi słowy, zgodnie z tym przepisem na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nie można ustalić lokalizacji celu publicznego oraz ustalić warunków zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tego typu decyzje mogą być wydane tylko po uprzednim zwolnieniu z zakazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, że odpowiedź na pytanie, czy przed decyzją Burmistrza z dnia [.] stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy inwestor powinien był uzyskać decyzję określoną w art. 40 ust. 3 P.w. zależy od tego, czy decyzja ta dotyczyła "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko". Wobec brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – zwanej dalej ustawą z 2008 r.), a także wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) nie ulega wątpliwości, że inwestycja objęta decyzją Burmistrza nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 82 ust. 2 P.w. na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Zakaz ten może rodzić wątpliwości interpretacyjne, co do tego, czy w jego kontekście należy przyjąć stanowisko zdecydowanie restrykcyjne, to jest że dla obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią nie można wydawać żadnych decyzji inwestycyjnych, czy mniej restrykcyjne, to jest że można dla tych obszarów dopuścić ustalenie warunków zabudowy z zastrzeżeniem uzyskania odpowiednich zezwoleń na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Wątpliwości te należy rozstrzygnąć powołując się na wykładnię systemową i zasadę racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem w art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. zakazuje się "lokalizowania" na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w art. 82 ust. 2 P.w. ustawodawca stanowi wyraźnie o czymś innym – to jest o zakazie "wykonywania robót oraz czynności", które zresztą przykładowo wymienia, to należy uznać, że w tym drugim przypadku zwolnienie określone w art. 82 ust. 3 P.w. należy uzyskać na etapie poprzedzającym realizację robót (pozwolenia na budowę). Taką interpretację potwierdza brzmienie art. 84 P.w., który stanowi, że "obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy". Z przepisu tego wynika, iż w wymienionych dokumentach wskazuje się, gdzie znajdują się obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, natomiast jest odrębną kwestią, czy inwestor otrzyma zwolnienie z zakazu wykonywania na tym obszarze robót oraz czynności. W świetle tych wywodów także zarzuty skargi związane z rzekomym naruszeniem przepisów odrębnych – i to jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – w sposób rażący, jest chybione. Ustawa Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza nie daje bowiem podstaw do stwierdzenia, że w ogóle naruszono jej przepisy. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.