II SA/Rz 306/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] ustalającą na wniosek W.M. warunki zabudowy działki nr ewid. 954/5 w miejscowości Ł. dla budowy budynku gospodarczego. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Burmistrz decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ustalił na wniosek W. M. warunki zabudowy działki nr 954/5 w miejscowości Ł.. W odwołaniu od tej decyzji M.L. ( dalej: "Skarżąca") podniosła, że wykonana w sprawie analiza funkcji oraz cech zagospodarowania przestrzennego niezgodna jest ze stanem faktycznym i wykracza poza zakres wniosku. Nie wynika z niego, że chodzi o legalizację samowoli budowlanej, organ nie wyjaśnił jakiego budynku dotyczy: mieszkalnego czy gospodarczego. Na tą samą działkę organ wydał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy wiat do hodowli norek, a w sprawie tej toczy się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności i także do tej działki organ nadzoru budowlanego stwierdził samowolę budowalną, część tekstowa decyzji różni się od części graficznej. Odwołująca się zarzuciła, że wydano decyzję na realizację zabudowy zagrodowej podczas gdy inwestorka nie prowadzi gospodarstwa rolnego, hodowli ani też nie uprawia gruntów, a ponadto składa nieodpowiadające prawdzie oświadczenia podatkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając powyższą decyzję podzieliło zarzuty Skarżącej co do braku wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy nie pozwala ustalić, czy inwestor planuje zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a ma to istotne znaczenie w sprawie. W przypadku jej stwierdzenia organ architektoniczno –budowlany zwolniony jest z obowiązku ustalania zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy zaznaczył w związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien podlegać ocenie, czy dotyczy zabudowy zagrodowej, która jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zabudowy zagrodowej organ powinien rozstrzygnąć czy zabudowa jest związana z gospodarstwem rolnym. Związanie to, jak zaznaczył, należy rozumieć funkcjonalnie jako istnienie pewnej całości produkcyjnej, planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa rolnego, nawet jeśli położone jest poza terenem gminy. Organ odwoławczy stwierdził, że w tym kierunku nie przeprowadzono żadnych ustaleń, poza stwierdzeniem, że wnioskodawca jest właścicielem gruntów rolnych na terenie Gminy [...] o powierzchni 3,0708 ha, zatem posiada grunty rolne, których powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego ustaloną na poziomie 2,2 ha na rok 2016 w Gminie [...]. Organ odwoławczy wytknął, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających powyższą okoliczność. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nakazał organowi I instancji odnieść się do zarzutów odwołania. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.L.. W uzasadnieniu skargi zarzuca brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych zarzutów, przytaczając zarzuty zbliżone do tych, które stanowiły podstawę wniesionego przez nią odwołania. Wskazała, że pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 69/15, w którym zarzucono wiele wad prawnych decyzji ustającej warunki zabudowy dla budowy wiat dla hodowli norek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadal daje wyraz aprobaty dla stanowiska Burmistrza przekazując już drugi raz sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji tłumacząc się "dwustronnością". Podniosła, że nie zgadza się na ciągłe przedłużanie sprawy i domaga się od Sądu wnikliwego przeprowadzenia postępowania, skonfrontowania obydwu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarga nie została podpisana. Z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uznał, że decyzja organu I instancji zawiera wady i aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazało przy tym, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu nie wynika, że chodzi o legalizację samowoli budowlanej, co po raz kolejny zarzuciła w swoim odwołaniu Skarżąca. Dodatkowo podniosło, że M.L. 24 stycznia 2017 r. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa ośmiu pawilonów –obiektów do hodowli zwierząt gospodarskich: "norki amerykańskiej" na działce nr ewid. 954/5 położonej w miejscowości Ł.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak podpisu skargi, z powodu którego organ domagał się odrzucenia skargi, stanowił brak formalny skargi, który Skarżąca w wyznaczonym do tego terminie uzupełniła – art. 49 § 1, 57 § 1 w zw., z art. 49 §1 i art. 58 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), czyniąc tym samym wniosek organu bezzasadnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Burmistrza w przedmiocie ustalenia dla W.M. warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 954/5 w Ł.. Z akt administracyjnych ( pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2009 r. kierowane do Burmistrza Miasta i udzielona na to pismo odpowiedź z dnia 4 października 2016 r. –akta administracyjne I instancji - k.8 i 9 ) wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem toczącego się przed organem nadzoru budowlanego - Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego – postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce nr ewid. 954/5 w Ł.. Na powyższe wskazuje także treść decyzji organu I instancji, w której organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że w przypadku, gdy inwestycja jest w trakcie nielegalnie prowadzonej budowy dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, a okoliczności badane w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd ustalił, że postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., nr NB.7355/51/2014-15 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na W. M. – B. ( dalej: "inwestor"), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "P.b.") obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Termin był przedłużony postanowieniem z dnia 11 października 2016 r. do dnia 12 marca 2017 r. Z powyższego wynika, że okoliczność, czy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone w ramach samowoli budowlanej było możliwe do ustalenia na podstawie akt sprawy. Uchylenie się od tego przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., tym bardziej, że był to powód, dla którego organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji. Po raz kolejny organ odwoławczy uchylił się również od ustalenia charakteru zabudowy. Pierwszy raz kasując decyzję Burmistrza ustalającą warunki zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że analiza akt sprawy nie pozwala ustalić, czy było prowadzone postępowania pod kątem planowania zabudowy zagrodowej, która nie wymaga zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W związku z powyższym nakazało organowi I instancji dokonanie w tym zakresie niezbędnych ustaleń, czy wniosek dotyczy realizacji tego typu zabudowy, czy jest związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym i czy powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Wyjaśnił, że związanie to należy rozumieć funkcjonalnie jako istnienie pewnej całości produkcyjnej, planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa rolnego, nawet jeśli położone jest poza terenem gminy. Nakazał również organowi I instancji ustosunkować się do argumentów odwołania dotyczących ewentualnej samowoli budowlanej i zakresu jej wpływu na prowadzone postępowanie. Aktualnie zaskarżoną do Sądu decyzją organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak analizy pod kątem rodzaju planowanej inwestycji. Stwierdził, że tym wymogom nie czyni zadość stwierdzenie organu I instancji, że inwestorka jest właścicielem gruntów rolnych na terenie Gminy [...] o powierzchni 3,0708 ha, posiada grunty rolne, których powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego ustaloną na poziomie 2,2 ha na rok 2016 w Gminie [...]. Organ odwoławczy stwierdził brak dokumentów potwierdzających te fakty. W ocenie Sądu decyzji nie usprawiedliwiają okoliczności sprawy ani też sporządzone do niej uzasadnienie. Decyzja organu odwoławczego wydawana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a.: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (zob. wersja komentarza do Kodeksu postepowania administracyjnego on line do art. 136, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska). W ocenie Sądu ponowne uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z tych samych przyczyn co poprzednio, bez podjęcia jakiejkolwiek próby wyjaśnienia stwierdzonych wątpliwości stanowiło nadużycie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Po raz kolejny organ odwoławczy w swojej decyzji całkowicie uchylił się od rozpoznania postawionych w odwołaniu zarzutów, bezpodstawnie przerzucając obowiązek ich rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji nie uchylił się od nałożonego na niego obowiązku dokonania ustaleń dotyczących zabudowy zagrodowej. Zgodnie z wskazaniami Kolegium ustalił, że inwestorka jest właścicielem gruntów rolnych na terenie Gminy [...] o powierzchni 3,0708 ha, posiada grunty rolne, których powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego ustaloną na poziomie 2,2 ha na rok 2016 w Gminie [....]. Ewentualne braki w tym zakresie, na które zwrócił organ uwagę odwoławczy ( brak dokumentu potwierdzającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego ) podlegały uzupełnieniu przed organem II instancji ( art. 136 K.p.a.). Również kwestia czy decyzja o warunkach zabudowy była wydawana w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej była, jak wykazano wyżej, możliwa do ustalenia, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podobnie kwestia rodzaju zabudowy czy dotyczy budynku mieszkalnego czy gospodarczego. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciwia się zasadom postępowania odwoławczego i sprowadza rolę organu II instancji do rozstrzygnięcia kasacyjnego, wbrew ciążącemu na tym organie obowiązkowi ponownego wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy. Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie różni się od uzasadnienia poprzednio wydanej przez ten organ decyzji. Z gwarantowanej przepisami ochrony prawa strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje nie można czynić nadużycia, które w skrajnym przypadku prowadzić by to mogło do braku rozstrzygnięcia sprawy, w imię ochrony prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania. Niezależnie od tego, że tego rodzaju zachowania organów mogą być kontrolowane innymi środkami zaskarżenia, ponaglenia na bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może pozostać obojętny w sytuacji nadużycia art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i ustosunkuje się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.