II SA/Rz 306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie usunięcia drzew I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. R. i R. R. solidarnie kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zamiennie: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie usunięcia drzewa rosnącego na nieruchomości nr 1040 przy ul. K. 20 w S. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 f ust. 8, ust. 14 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, dalej: "u.o.p."). Z akt sprawy wynika, że E. R. i R. R. dokonali zgłoszenia do Burmistrza Miasta i Gminy zamiaru usunięcia drzewa z gatunku dąb o obwodzie pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm od ziemi - 300 cm, z nieruchomości nr 1040. W dniu 22 listopada 2017 r. w obecności wnioskodawców dokonano oględzin zgłoszonego drzewa. Stwierdzono, że dąb na wysokości 5 cm ma obwód 460 cm, a na wysokości 130 cm - 330 cm, jest usytuowany przy ogrodzeniu nieruchomości, ok. 10 m od budynku mieszkalnego i znajduje się w niezadowalającym stanie zdrowotnym. W koronie stwierdzono posusz ok. 30 - 20%. W sąsiedztwie nie stwierdzono obecności gatunków chronionych jak również obecności gniazd ptasich. Wnosząc sprzeciw od zamiaru wycinki Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że drzewo spełnia kryteria uznania je za pomnik przyrody. Podkreślił, że przemawiają za tym względy dydaktyczno – naukowe oraz estetyczne, atrakcyjny pokrój drzewa, budowa morfologiczna, wiek, wielkość, a także fakt, że drzewo wyróżnia się na tle innych w rodzimym drzewostanie, a także protest sąsiada. W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. podniosła, że drzewo zagraża bezpieczeństwu, gdyż rośnie na posesji w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego (ok.10 m) i przy porywistych wiatrach, burzach istnieje prawdopodobieństwo, że się wywróci. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w mocy. Kolegium podzielając w całości ustalenia, jak i wnioski organu I instancji stwierdziło, że w istocie drzewo spełnia kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody. W skardze do Sądu E. R. i R. R. zarzucili decyzji naruszenie: 1) art. 6 K.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, tj. wydanie rozstrzygnięcia w oparciu art. 40 ust 3 w zw. z art. 83f ust 14 pkt 2 u.o.p., które to przepisy nie obowiązywały w dacie orzekania przez organ I instancji, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przez organ II Instancji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 2) art. 7 K.p.a, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również poprzez przyjęcie przez organ, że przewidziana możliwość oparcia decyzji, na tzw. uznaniu administracyjnym zwalnia organ od obowiązku przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego. 3) art. 107 § 4 K.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji części zarzutów powołanych przez strony w odwołaniu, a co za tym idzie nieodwołanie się do treści zarzutów stawianych decyzji organu I instancji, 4) art. 7, art.77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wadliwie przeprowadzonej przez organ II instancji ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyciągnięcie błędnych wniosków, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i uznania administracyjnego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a w szczególności nieustalenia stanu faktycznego w sposób niewątpliwy, który pozwalałby na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W szczególności nie wykazano, że przedmiotowe drzewo posiada istotne walory, warunkujące spełnienia kryteriów z art. 40 ust 3 u.o.p. 5) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania w zakresie orzeczenia na podstawie przepisów nieobowiązujących w dacie wydania orzeczenia, zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie: - art. 40 ust 3 w zw. z art. 83f ust 14 pkt 2 u.o.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że drzewo spełnia kryteria pozwalające uznać je za pomnik przyrody, a tym samym złożyć sprzeciw na zamiar jego wycięcia, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdził istnienia zarówno przymiotów estetycznych, naukowo - dydaktycznych, czy historycznych, a decyzja o uznaniu za pomnik przyrody jest decyzją uznaniową, a nie obligatoryjną. Na tych podstawach wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lic c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a o decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie art. 200 P.p.s.a wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wywiedzionych. Z decyzji organu I instancji wynika, że podstawą prawną dla Burmistrza Miasta i Gminy do sprzeciwu dla zgłoszenia wycięcia drzewa złożonego przez E. R. i R. R. jest art. 83f ust. 8, ust. 14 pkt 2 u.o.p. W uzasadnieniu sprzeciwu organ podał, ze zgłoszone do wycinki drzewo spełnia kryteria określone w art. 40 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie ewentualnego uznania za pomnik przyrody. Instytucja sprzeciwu została wprowadzona ustawą z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2017 r., poz.1074 ) nazywanej dalej nowelą. Z art. 83f ust. 14 u.o.p., wynika, że organ, o którym mowa w art.83a ust. 1 może wnieść sprzeciw w przypadku 1) lokalizacji drzewa: a) na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, b) na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, c) na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5; 2) spełnienia przez drzewo kryteriów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 3. Z art. 3 ww. ustawy wynika, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 3 lit. c) w zakresie art. 83f ust. 14 pkt 2, który wchodzi w życie z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem z mocy przepisu intertemporalnego zawartego w art. 3 ww. noweli przepis art. 83f ust. 1 wszedł w życie 17 czerwca 2017 r. Natomiast art. 83 f ust. 2 wszedł w życie 17 grudnia 2017 r. W tej dacie weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz. U. z 2017 r., poz. 2300). Rozporządzenie to stanowi wykonanie delegacji zawartej w art. 40 ust. 3 u.o.p. Ustawodawca powiązał wejście w życie ust. 2 art. 83f z datą wejścia w życie ww. rozporządzenia. Okolicznością bezsporną jest, że decyzja organu I instancji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 83f ust. 14 pkt 2 została wydana w dniu 23 listopada 2017 r., czyli przed wejściem w życie przepisu stanowiącego podstawę prawną do działania organu. Pomimo więc, że formalnie przepis został ogłoszony w Dzienniku Ustaw, ale w dniu 23 listopada 2017 r. nie miał mocy obowiązującej, dlatego też decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Działanie organu na podstawie przepisu prawa, który nie wszedł jeszcze w życie wyczerpuje przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest braku podstawy prawnej, gdyż w istocie brak było przepisu, który umocowywałby administrację publiczną do zgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Z kolei utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem nastąpiło zaaprobowanie stanu nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Bez wpływu na powyższą ocenę działania organu II instancji jest okoliczność, że obowiązywał już przepis art. 83f ust. 14. Decyzja organu II instancji została wydana w dniu 20 grudnia 2017 r. Sąd ponadto zauważa, że podstawą wniesienia sprzeciwu mogą być tylko przesłanki normatywne wynikające z przepisów prawa materialnego, a nie okoliczności pozaprawne, czyli jak w rozpoznawanej sprawie protest sąsiada. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organu I i II instancji. Powyższe ma również swoje konsekwencje w zakresie końcowego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej przez skarżących zgłoszeniem zamiaru usunięcia drzewa z dnia 20 listopada 2017 r. rosnącego na nieruchomości nr 1040 przy ul. K. 20 w miejscowości . Zgłoszenie, skarżący dokonali zgodnie z przepisami prawa. Kierując się wyżej przedstawionymi uwagami brak było podstawy prawnej do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 83f ust. 14 pkt 2 u.o.p. Z tego też względu Sąd doszedł do przekonania, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej należy uznać za bezprzedmiotowe i dlatego umorzył postępowanie administracyjne. Do takiego działania Sąd został umocowany w art. 145 § 3 P.p.s.a. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1pkt 2 i art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.