II SA/Rz 307/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] II SA/Rz 307/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o przyznaniu H. J. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 2, 3, 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71 poz. 734 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.) Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wspomnianą nas wstępie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Burmistrz Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku H. J. przyznał jej dodatek mieszkaniowy w wysokości miesięcznej 57,86 zł w tym 2,50 zł ryczałtu na zakup opału, na okres sześciu miesięcy od dnia 01.10.2011 r. do dnia 31.03.2012 r. Ustalił przy tym, że H. J. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe w wynajmowanym lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 26,20 m². Mieszkanie jest wyposażone w instalację centralnego ogrzewania oraz instalację gazu przewodowego natomiast nie jest wyposażone w centralną instalację ciepłej wody. Miesięczne wydatki mieszkaniowe za ostatni miesiąc przyjęte do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą: 266,67 zł. Powierzchnia użytkowa lokalu (26,20 m² ) nie przekracza powierzchni normatywnej, która dla gospodarstwa 1-osobowego wynosi: 35 m². Łączny dochód gospodarstwa domowego według deklaracji wynosi 3313,05 zł., a średni miesięczny dochód na osobę: 1104,35 zł. Najniższa emerytura obowiązująca w dniu złożenia wniosku wynosiła 728,18 zł, a maksymalny dopuszczalny dochód w gospodarstwie 1-osobowym wynosi 175% najniższej emerytury: 728,18 zł x 175% = 1.274,31 zł. Wydatki z tytułu braku instalacji centralnie ciepłej wody wynoszą: 1 x 20 kWh x 0,6029 zł = 12,06 zł, suma wydatków mieszkaniowych z ryczałtami wynosi: 266,67 zł + 12,06 zł = 278,73 zł. Jeżeli średni miesięczny dochód na osobę (1104,35 zł) jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie 1-osobowym, tj. 1092,27 zł, wtedy dla gospodarstwa domowego składającego się z 1 osoby wydatki wynoszą 20 % dochodów gospodarstwa 1-osobowego: (1104,35 zł), tj. = 220,87 zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu 278,73 zł, a kwotą stanowiącą wydatki , tj.: 278,73 zł - 220,87 zł = 57,86 zł Od powyższej decyzji odwołała się H. J. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem i wskazując, że obecny dodatek jest niewiele większy od poprzedniego, który wynosił 42,62 zł. Wyjaśniła, że dodatek pielęgnacyjny otrzymuje od kilku lat i nie wpływał on dotychczas na dodatek mieszkaniowy. W odwołaniu opisała swoją trudną sytuację materialno - zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych na podstawie umowy najmu, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej; jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Cytowany przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie daje możliwości odliczenia od dochodu dodatku pielęgnacyjnego z ZUS jak również nadpłaty z rozliczenia wody w PGKiM. Sposób wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego przez organ I instancji jest zgodny z ustalonym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na wymienioną wyżej decyzję H. J. podniosła, że pobierany przez nią dodatek mieszkaniowy w okresie od 1.04.2011 r. do 30.09.2011 r. wynosił 42,63 zł w tym 1, 82 zł na zakup opału. Od 1.10.2011 r. do 31.03.2011 r. dodatek mieszkaniowy wynosił 123,16 zł, w tym 5,07 zł na zakup opału Wskazała, że przyczyną zmniejszenia dodatku wg uzyskanych przez nią informacji był fakt przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego i nadpłata za wodę Wyjaśniła, że od wielu lat pobierała dodatek pielęgnacyjny i zawsze miała nadpłatę za wodę. Jej emerytura wynosi 973, 76 zł wraz z dodatkiem, a jej wydatki to opłaty za mieszkanie, światło, gaz, lekarstwa, usługi pielęgnacyjne, wyżywienie, remont, wymiana sprzętów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.). Przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od spełnienia przesłanek o charakterze dochodowym, określonych w art. 3 ustawy oraz wymogu nie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, obliczanej według art. 5 tej ustawy. Podstawową kwestią jest ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodatek przysługuje bowiem, jeśli dochód taki nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Definicję dochodu wprowadza art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stanowi on, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Jednocześnie w przepisie tym wymienione zostały świadczenia pieniężne, których nie wlicza się do dochodu – są to dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatki z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenia pieniężnych i świadczenia w naturze z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz zapomoga pieniężna, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uwzględniły dochód skarżącej w wysokości 1104,35 zł, wskazując, iż składa się na niego pobierana emerytura z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dodatek pielęgnacyjny, a następnie obliczyły dodatek mieszkaniowy zgodnie z art. 6 ust. 1-4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.. Skarżąca kwestionuje obliczenie jej dochodu na kwotę 1104,35 zł , podając, iż faktycznie pobiera 973,76 zł. Wskazuje także, że dodatek mieszkaniowy pobiera od kilku lat i zawsze był odliczany od jej dochodu. Z akt postępowania nie wynika jakie dokładnie świadczenie zwane "dodatkiem pielęgnacyjnym", przyznane w oparciu o jakie przepisy pobiera skarżąca. Wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem może wpłynąć na wysokość dochodu skarżącej. Sąd zwraca przy tym uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 ( ONSAiWSA 2010/2/21), podjętą w składzie 7 sędziów, w której przesądzono, że dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. W jej uzasadnieniu NSA stwierdził, że funkcją art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niewliczanie do dochodu świadczeń, które otrzymują osoby niezamożne, a które można określić jako świadczenia o charakterze socjalnym sensu largo. Nie ma racjonalnych powodów, aby w ramach świadczeń mieściły się zasiłki pielęgnacyjne, przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a nie zaliczano do nich dodatku pielęgnacyjnego, jeżeli dla części osób uprawnionych do tych świadczeń wystarczające jest spełnienie identycznej przesłanki tj. ukończenie 75. roku życia. Skoro świadczenia te są przyznawane w identycznym celu to nie ma żadnego racjonalnego powodu, by różnicować konsekwencje przyznania takich świadczeń ich beneficjentom z punktu widzenia możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Podkreślono, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu zasiłki pielęgnacyjne, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, dlatego nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego na potrzeby uzyskania dodatku mieszkaniowego. Brak wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie kwestii pobieranego przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Sposób wyliczenia dochodu, jego składników, podobnie jak sposób obliczenia wysokości samego dodatku mieszkaniowego powinien zostać szczegółowo wykazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Uznając wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie prawidłowe ustalenie wysokości dochodów skarżącej zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z uwzględnieniem uwag Sądu i stanowiska NSA zawartego w powołanej uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Z uwagi na fakt, iż upłynął okres na który przyznano dodatek mieszkaniowy – 1.10.2011 r. do 31.03.2012 r., a zatem zaskarżona decyzja została już wykonana, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.