II SA/Rz 308/19

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zmiany kwalifikacji skierowania z uzdrowiskowego leczenia szpitalnego na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 28 listopada 2017 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] wpłynęło skierowanie M. D. (dalej w skrócie: "skarżąca") na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne. W dniu 14 grudnia 2017 r. Lekarz Specjalista Balneologii i Medycyny Fizykalnej (Lekarz Specjalista) dokonał aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego i w rubryce V skierowania jako rodzaj zakładu lecznictwa uzdrowiskowego zaznaczył "sanatorium uzdrowiskowe". Pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] poinformował skarżącą, że jej skierowanie zostało zarejestrowane pod numerem [...], jak również, że w oparciu o analizę dokumentacji medycznej, Lekarz Specjalista zakwalifikował skarżącą na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych o profilu leczenia: choroby górnych dróg oddechowych (laryngologia). Następnie w dniu 29 października 2018 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] wpłynęło skierowanie skarżącej na uzdrowiskowe leczenie szpitalne. W dniu 7 listopada 2018 r. Lekarz Specjalista dokonał aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego, przy czym w rubryce V skierowania jako rodzaj zakładu lecznictwa uzdrowiskowego zaznaczył "sanatorium uzdrowiskowe". Ponadto w dniu 7 listopada 2018 r. Lekarz Specjalista złożył swój podpis w rubryce VI skierowania złożonego w dniu 28 listopada 2017 r., przy czym rubryka nie została wypełniona odnośnie określenia rodzaju zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, odpowiedniego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego (nie wskazano konkretnego uzdrowiska), a także terminu leczenia. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] poinformował skarżącą, że jej skierowanie zostało zarejestrowane pod numerem [...], oraz że w oparciu o analizę skierowań na leczenie uzdrowiskowe oraz dokumentację medyczną, Lekarz Specjalista postanowił o zmianie kwalifikacji skierowania skarżącej na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych o profilu leczenia: (choroby reumatologiczne (reumatologia). W piśmie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] poinformował również, że oba skierowania na leczenie uzdrowiskowe zostaną połączone i będą rozpatrywane łącznie. Skarżąca pismem z dnia 7 stycznia 2019 r., sprecyzowanym pismem z dnia 6 lutego 2019 r. wniosła skargę na pismo z dnia [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przysługuje jej skarga na decyzję o skierowaniu na leczenie uzdrowiskowe. Skarżąca stwierdziła również, że czas oczekiwania na leczenie w sanatoryjnym szpitalu jest krótszy, aniżeli na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty, czynności lub zaniechania w sprawach z zakresu administracji publicznej. Katalog powyższych zaskarżalnych form działania lub zaniechania wynika z art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. oraz z przepisów ustaw szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwalifikacja powyższego pisma jako zaskarżalnego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (pozostałe kategorie przedmiotów zaskarżenia nie wykazują związku z charakterem przedmiotu zaskarżenia). W pierwszej kolejność Sąd wyjaśnia, że tryb kierowania na leczenie uzdrowiskowe uregulowany jest w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.ś.o.z., leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Skierowanie, o którym mowa w ust. 1, wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzania skierowania, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 33 ust. 2 u.ś.o.z.). Na podstawie art. 33 ust. 5 u.ś.o.z. Minister Zdrowia wydał w dniu 7 lipca 2011 r. rozporządzenie w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, po otrzymaniu skierowania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia komórka organizacyjna właściwa w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej dokonuje jego rejestracji poprzez wpis na listę skierowań oraz oznacza skierowanie numerem wpisu, pod którym skierowanie zostało wpisane na listę skierowań. Po dokonaniu rejestracji skierowania w sposób określony w ust. 1 lekarz specjalista w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej lub rehabilitacji medycznej, zwany dalej "lekarzem specjalistą", zatrudniony w komórce organizacyjnej, o której mowa w ust. 1, dokonuje aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Następnie oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia potwierdza skierowanie, jeżeli: 1) lekarz specjalista aprobował celowość skierowania; 2) w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej są wolne miejsca, przewidziane w umowach z tymi zakładami. Potwierdzając skierowanie, oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia określa: 1) rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz ich tryb; 2) odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej; 3) datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych - czas trwania; 4) okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku skierowania na leczenie uzdrowiskowe w warunkach ambulatoryjnych, potwierdzonego przez właściwy oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, świadczeniobiorca uzgadnia termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego z zakładem lecznictwa uzdrowiskowego, do którego otrzymał skierowanie, nie później niż 14 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zakład lecznictwa uzdrowiskowego potwierdza świadczeniobiorcy uzgodniony termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych w formie pisemnej lub elektronicznej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia doręcza świadczeniobiorcy potwierdzone skierowanie nie później niż 14 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia (§ 4 ust. 5 rozporządzenia). W przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzgodnieniu ze świadczeniobiorcą, może mu zostać doręczone potwierdzone skierowanie, za zgodą świadczeniodawcy, wyrażoną w formie pisemnej lub elektronicznej, w terminie innym niż określony w ust. 3, jednak nie krótszym niż 3 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia (§ 4 ust. 7 rozporządzenia). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. II GPS 2/13 stwierdzono, że potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydawane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. u.ś.o.z. jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że czynność potwierdzenia skierowania ma charakter indywidualny w tym sensie, że jej przedmiotem jest konkretne uprawnienie konkretnego świadczeniobiorcy do konkretnego świadczenia zdrowotnego z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego. Okoliczność zaś, że charakteryzuje się ona cechą jednostronności, oznacza, iż jest podejmowana w zakresie administracji publicznej. Natomiast z punktu widzenia art. 98 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w związku z art. 107 ust. 1 u.ś.o.z. nie może budzić żadnych wątpliwości również to, że omawiana czynność potwierdzenia skierowania jest podejmowana przez organ administracji, to jest przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. W warunkach określonych w § 4 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2011 r. czynność potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe należy więc kwalifikować jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Wyraża się to, w autorytatywnej odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Tego rodzaju akt powinien więc przybrać formę decyzji administracyjnej. Natomiast niepotwierdzenie skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, nie niweczy w sposób ostateczny możliwości skorzystania z uprawnienia do świadczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, lecz tylko i wyłącznie możliwość tę oddala w czasie. W takim przypadku sprawa dotycząca skierowania nie zostaje jeszcze ostatecznie załatwiona. W niniejszej sprawie Lekarz Specjalista na podstawie złożonej dokumentacji dokonał oceny celowości skierowania, które wpłynęło do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] w dniu 29 października 2018 r., aprobując celowość leczenia uzdrowiskowego, przy czym nie znajdując podstaw do zakwalifikowania skarżącej do szpitala uzdrowiskowego, zmienił kwalifikację na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych. Wynika to z treści wypełnionej rubryki V skierowania. Nie doszło jednocześnie do potwierdzenia powyższego skierowania, zgodnie z wymogami u.ś.o.z. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2011 r. Świadczy o tym niewypełnienie przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia rubryki VI skierowania. Sąd zwraca uwagę, że nieobjęte skargą (zob. pismo z dnia [...] listopada 2018 r.) skierowanie z dnia 28 listopada 2017 r. również zawiera jedynie ocenę celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe (rubryka V skierowania), natomiast rubryka VI skierowania (potwierdzenie skierowania) nie jest wypełniona, lecz zawiera jedynie datę i podpis uprawnionego lekarza. O numerze pod jakim zostało zarejestrowane skierowanie z dnia 29 października 2018 r., zmianie kwalifikacji na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne dorosłych, jak również o połączeniu obu skierowań skarżącej do wspólnego rozpatrzenia, skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2018 r., na które wniosła przedmiotową skargę. W piśmie skarżąca została także poinformowana, że o terminie i miejscowości leczenia zostanie powiadomiona odrębnym pismem najpóźniej 14 dni przed rozpoczęciem turnusu wraz z potwierdzonym skierowaniem na leczenie uzdrowiskowe. Oznacza to, że na obecnym etapie nie mamy do czynienia z dokonaniem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków skarżącej. Taką czynnością mogłoby dopiero być potwierdzenie skierowania przez właściwy oddział wojewódzki NFZ (tak również w postanowieniu WSA w Lublinie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 186/08). Pismo z dnia [...] listopada 2018 r. ma charakter wyłącznie informacyjny o przebiegu postępowania w sprawie skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił o odrzuceniu skargi. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powyższe nie pozbawia skarżącej prawa do żądania dokonania kontroli władczej czynności organu administracji publicznej, ponieważ skarżąca będzie mogła kwestionować zmianę kwalifikacji skierowania w drodze skargi na czynność potwierdzenia skierowania na leczenie (bazującą na zmianie kwalifikacji skierowania).