II SA/Rz 309/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania "A." sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla J. K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm. ). Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...], Nr 184/07 Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę, na wykonanie rozbudowy budynków usługowych, magazynowo – składowych polegającej na dobudowie budynku o funkcji magazynowej w T. [...] – działka nr ewid. 186/5, 186/8. Decyzja ta została doręczona J. K. oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. W dniu 24 grudnia 2007 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Delegatura w T. wpłynęło pismo "A." sp. z o. o." o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r." Wskazano w nim, że o podjęciu decyzji spółka dowiedziała się w dniu 20 grudnia 2007 r. w siedzibie Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego zwróciła się o wyjaśnienie podjęcia prac na działkach nr 186/5 i 186/8. W jej ocenie Prezydent Miasta [...] nie przesyłając jej decyzji naruszył konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich stron postępowania wyartykułowany w przepisie 32 ust. 1 Konstytucji, konstytucyjne przepisy o ochronie własności, dyspozycje art. 5 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 140 i 144 k.c. W związku z powyższym domaga się uchylenia tej decyzji oraz wstrzymania wykonania prac budowlanych do czasu zakończenia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] przekazał powyższe pismo do załatwienia Prezydentowi Miasta [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podnoszony we wniosku zarzut pozbawienia "A." sp. z o. o. udziału w postępowaniu na prawach strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, którym w przedmiotowej sprawie był Prezydent Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, ze względu na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że ustalając krąg stron postępowania kierował się dyspozycją art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym: stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem inwestycja na działce nr ewid 186/5 i 186/8, polegająca na dobudowie do istniejących obiektów usługowych, magazynowo – składowych od strony południowo – wschodniej budynku o funkcji magazynowej o powierzchni 54 m2 nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenów będących w wieczystym użytkowaniu "A.", tj. działki nr ewid. 187/4 i 187/3. Teren tych działek znajduje się w odległości 9 m od projektowanego budynku magazynowego i jest oddzielony od niego pasem już istniejących budynków usługowych i magazynowo – składowych na działce będącej w dysponowaniu inwestora. Ponadto lokalizacja budynku zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Projektowany budynek magazynowy, w najwyższym jego punkcie ma wysokość 5,75 m nad poziomem terenu, co oznacza, że wysokość ta jest mniejsza od odległości od granic terenu spółki A. i po zrealizowaniu budynek nie będzie powodował zacienienia ponad normy pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zarówno w budynkach już istniejących, jak i mogących powstać w przyszłości. Budynek ten nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wyszczególnionych z kolei w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. ), tym samym w myśl przepisów Prawa ochrony środowiska nie jest wymagane określenie obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów dotyczących przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przepisy odrębne nie ograniczają zagospodarowania działek sąsiednich nr ewid. 187/4 i 187/3, a obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działek przeznaczonych do zabudowy tj. do działek nr ewid. 186/5 i 186/8, co uzasadnia stanowisko o braku przymiotu strony po stronie "A.". Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/2005, zgodnie, z którym właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, czego w niniejszej sprawie strona nie uczyniła. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem "A." sp. z o.o. w ustawowo przewidzianym do tego terminie złożyło odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazało, że pismem z dnia 14 września 2007 r. spółka została poinformowana przez Urząd Miasta o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji przy ul. [...] na działce o numerze 186/8, przez co w jej ocenie uznano jej przymiot strony, podczas gdy żadna decyzja jaka zapadła w sprawie nie została jej doręczona. W jej ocenie organ odmawiając wznowienia postępowania naruszył dyspozycję art. 28 prawa budowlanego, gdyż spółka miała interes prawny i faktyczny, aby być stroną postępowania, w szczególności, że inwestor J. K. prowadzi działania inwestycyjne, które mają wpływ na działki będące własnością spółki i ogranicza jej zamierzenia inwestycyjne, a tym samym narusza prawo do dysponowania nieruchomością. Z powyższymi argumentami odwołania nie zgodził się Wojewoda [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Postępowanie znalazło kontynuację przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu "A." sp. z o.o. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, wskazując przy tym na naruszenie art. 5, 6, 7, 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew zasadności wniosku o wznowienie jak i odwołania organy obu instancji podjęły odmowne decyzje, naruszając wskazane przez spółkę przepisy. Ponadto ograniczyły się jedynie do badania po stronie spółki przymiotu strony, podczas gdy należało zbadać czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i wydana w jego wyniku decyzja spełniają przesłanki prawa budowlanego, tj. czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonano niezbędnych uzgodnień np. przeciwpożarowych a także zbadano prawo do dysponowania gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że organy administracji architektoniczno – budowlanej zarówno I jak i II instancji podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy, a "A." sp. z o.o. w T. było informowane w sposób wyczerpujący, na każdym etapie postępowania, o podejmowanych działaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1259 ze zm. ) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie wskazanym wyżej i tym samym niezasadny jest wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, iż przez granice sprawy w niniejszym postępowaniu rozumieć należy postępowanie toczące się z wniosku o wznowienie postępowania. Sądowa kontrola nie może więc rozciągać się na postępowanie poprzedzające złożenie wniosku, tj. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Stąd też zarzuty strony skarżącej, że organy w postępowaniu o wznowienie postępowania ograniczyły się do badania przymiotu strony a nie zajęły się kwestią legalności decyzji o pozwolenie na budowę są uchybione. Wznowienie postępowania, którego dotyczyło postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Wniosek strony o wznowienie postępowania prowadzi jedynie do wszczęcia postępowania wstępnego, w którym zbadaniu podlegają formalne podstawy wznowienia, a więc czy z żądaniem wznowienia występuje strona, czy zachowany został przez nią termin i czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Ten etap postępowania wznowieniowego kończy się wydaniem przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu /art. 149 § 1 k.p.a./, bądź podjęciem decyzji o jego odmowie /art. 149 § 3 k.p.a./. Natomiast w drugim etapie postępowania wznowieniowego /po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu/ mogą być podejmowane rozstrzygnięcia określone w art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz w art. 151 § 2 K.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy wniosek strony skarżącej z dnia 20 grudnia 2007 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r. /.../ Prezydenta Miasta [...] załatwiony został decyzją podjętą na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., tj. o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w sprawie słusznie odmówiły autorowi powyższego wniosku przymiotu strony w tym postępowaniu i w rezultacie skorzystanie przez nich z przepisu art. 149 § 3 k.p.a. było prawidłowe, a tym samym zasługuje na akceptację. Otóż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, każdorazowo bowiem materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. (Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2007 r.) Czytając łącznie wyżej wymienione przepisy stwierdzić należy, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004 ). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka 187/4 znajdująca się w wieczystym użytkowaniu "A." sp. z o.o. graniczy bezpośrednio z działkami Nr 186/5 i 186/8, na których znajdują się rozbudowywane budynki. Inwestycja polegać ma na dobudowie do istniejących obiektów usługowych, magazynowo – składowych od strony południowo – wschodniej, budynku o funkcji magazynowej o powierzchni zabudowy 54 m2. Budynek jest przewidziany do obsługi istniejącego zakładu remontowo – budowlanego z przeznaczeniem na składowanie materiałów budowlanych trwałych (pustak, cegła, cement, elementy prefabrykowane, okna itp.) i ich ochrony przed działaniem opadów atmosferycznych oraz kradzieżą. Teren działek nr ewid. 187/4 i 187/3, których ochrony domaga się strona skarżąca, położony jest w odległości 9 m od projektowanego budynku i oddzielony od niego pasem istniejących już budynków usługowych, magazynowo – składowych na działce będącej w dysponowaniu inwestora. Lokalizacja budynku zgodna jest z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany budynek w najwyższym jego punkcie ma wysokość 5,75 m nad poziomem terenu, co oznacza, że jest ona mniejsza niż odległość od granicy działki znajdującej się w użytkowaniu wieczystym "A." i po zrealizowaniu budynek nie będzie powodował zacienienia ponad normy pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zarówno w budynkach już istniejących jak również w przypadku przyszłościowo planowanej zabudowy. Nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane określenie obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów otaczających przedsięwzięcie. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego działki: nr 186/5 i 186/8 nie zostały objęte zakazem zabudowy, przeznaczono je pod realizację składów, baz drobnego przemysłu oraz stref od terenów górniczych. Mając to wszystko na uwadze należy podzielić pogląd organów obu instancji, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ograniczony jest jedynie do działek, na których ma ona zostać zrealizowana, tj. do działki nr 186/5 i 186/8. Budynek ma bowiem powstać na ścianie już istniejącego budynku, a od nieruchomości sąsiedniej 187/4 i 187/3 /w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej/ ma być oddalony o 9 m i oddzielony istniejącymi już budynkami znajdującymi się w dyspozycji inwestora. Stąd też trafnie przyjęto, że realizacja przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia strony skarżącej w żaden sposób nie zmieni jej dotychczasowego korzystania z nieruchomości a tym bardziej nie ograniczy korzystania z niej. Rację mają więc ograny administracji odmawiając "A." wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ze względu na brak przymiotu strony. Okoliczność ta jest oczywista i nie wymagała przeprowadzenia pogłębionej analizy czy rozważenia. Trzeba podkreślić, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.09.2005 r. VII SA/Wa 1252/2004/. Oczywistość tej okoliczności, w warunkach rozpoznawanej sprawy, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z tych względów i na mocy art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.