II SA/Rz 309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących L. D. i J. D. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów o pow. 0,06 ha stanowiących część działki nr 1164/4 położonej w W., gm. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku L. i J. D., decyzją z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej - zgodnie ze szkicem będącym integralną częścią tej decyzji - gruntów rolnych klasy lllb o pow. 0,05 ha, stanowiących część działki nr 1164/4 o pow. 0,13 ha położonej w W. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jednocześnie decyzją tą Starosta zwolnił wnioskodawców z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Kolejno Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] ustalił dla wnioskodawców warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie na w/w działce budynku gospodarczo -garażowego (zgodnie z załącznikiem graficznym), zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] zatwierdził obejmujący ta inwestycję projekt budowlany i wydał dla L. i J. D. pozwolenie na budowę. W wyniku przeprowadzonej w dniu 9 września 2009 r. kontroli prawidłowości wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, Starosta po wszczęciu i przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 5, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 6 i 7 w/z z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.) orzekł z urzędu o: I. Wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych o łącznej pow. 0.06 ha stanowiących grunty orne klasy lllb (Rlllb), stanowiących część działki nr 1164/4 położonej w W., w zakresie nieobjętym zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej zawartym w swojej decyzji z dnia [...] października 1999 r. II. Nałożeniu na L. i J. D. obowiązków z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow. 0,06 ha bez wymaganego pozwolenia, polegających na: ustaleniu należności w wysokości 29,70 tony ziarna żyta (z uwzględnieniem podwyższenia należności w wysokości 27 ton ziarna żyta o 10 %), tj. 10 127,70 zł., przy czym uwzględniając wartość rynkową wyłączanej z produkcji rolniczej części działki (0,06 ha) w kwocie 18 960 zł. (art. 12 a ustawy) - zwolnił z opłaty tej należności, ustaleniu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, wynoszącą 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta, tj. 2,97 tony, płatną przez okres 10 lat do 30 czerwca każdego roku, począwszy od roku 2010 w wysokości 1012,77 zł. rocznie. Od decyzji Starosty z dnia [...] września 2009 r. odwołanie do SKO wnieśli L. i J. D. zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucili naruszenie art. 7 Kpa poprzez jej wydanie w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. bez dokonania szczegółowych pomiarów terenów wykorzystywanych na cele produkcji rolnej. Wbrew twierdzeniu organu, teren wyłączony z tej produkcji nie przekracza obszaru 0,05 ha określonego w decyzji z dnia [...] października 1999 r. Wg pomiarów poczynionych przez nich jest to obszar 0,048 ha, obejmujący budynek mieszkalny o pow. zabudowy 103 m2, budynek niemieszkalny o pow. zabudowy 27 m2, zaś pozostałą wyłączoną część zajmuje wybrukowane miejsce dojazdowe do budynków. Cała część działki znajdująca się za budynkiem niemieszkalnym, jej bok oraz przód od strony drogi dojazdowej jest wykorzystywana na cele rolnicze, gdyż są na niej posadzone warzywa i krzewy owocowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2009 r., nie dopatrując się uchybień przy jej wydawaniu. W ocenie Kolegium, analiza załączników graficznych zarówno do decyzji Starosty z 1999 r., jak i decyzji Wójta Gminy [...] z roku 2002 wskazuje, że budynek garażowy posadowiony został poza działką objętą decyzją o wyłączeniu z produkcji rolnej. Dokonane oględziny potwierdziły, że cały teren działki 1164/4 jest wyłączony z produkcji rolnej; działka ta jest zagospodarowana zabudową mieszkaniową z niezbędną infrastrukturą i nie posiada charakteru rolniczego. Ponadto w ramach wykonanej w 2004r. modernizacji gruntów dla wsi W. w dokumentacji geodezyjnej dokonano zmiany użytków gruntowych na działce nr 1164/4 i na całej jej powierzchni wskazano tereny mieszkaniowe (B), czego odwołujący się nie kwestionują. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych zaliczonych m.in. do klasy lllb i wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. O rolnym charakterze gruntu - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. pkt 2-10 tej ustawy - decyduje istniejący wpis w ewidencji gruntów. Art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z jej przepisami, nakazuje organowi właściwemu (staroście) ustalenie dla sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Jeżeli grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu podwyższając wysokość należności o 10 %. Do jej obliczenia organ I instancji prawidłowo zastosował art. 12 ustawy. Decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. L. i J. D. zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili jej błędną i dowolną wykładnię art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenie art. 7 i 9 Kpa. Wg skarżących, Kolegium opierając się na błędnej adnotacji w ewidencji gruntów o mieszkaniowym przeznaczeniu całości terenu działki nr1164/4 nieprawidłowo ustaliło, że doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o pow. 0,06 ha.; za takie nie może być uznane obecne ich wykorzystanie pod uprawę warzyw i hodowlę drobiu. Na przeprowadzoną w 2004 r. modernizację gruntów i zmianę wpisu w ewidencji gruntów nie mieli żadnego wpływu; w tej sytuacji rozbieżność między danymi w ewidencji a rzeczywistym stanem faktycznym nie może działać na ich niekorzyść. Sam wpis w ewidencji nie powinien mieć większego znaczenia, skoro celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczanie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. L. i J. D. przyznali, że budynek garażowy znajduje się poza działką objętą decyzją o wyłączeniu z produkcji rolnej, jednak zajmuje on tylko powierzchnię 0,015 ha i jest wykorzystywany wyłącznie na cele produkcji rolniczej (magazyn płodów rolnych i narzędzi do uprawy działki). W tej sytuacji powstaje pytanie, na podstawie jakich okoliczności doszło do wyłączenia aż 0,06 ha, skoro tylko 0,015 ha działki ponad powierzchnię określoną w decyzji Starosty z dnia [...] października 1999 r. zostało wyłączone z produkcji rolniczej. Skarżący podnieśli ponadto w skardze, że wydana w dniu [...] października 2001 r. przez Wójta Gminy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na budynek garażowo-gospodarczy nie stanowiła o wymogu dokonania wyłączenia następnego terenu z produkcji rolniczej. Skoro więc Wójt wydając pozwolenie na jego budowę nie żądał wyłączenia terenów z produkcji rolniczej, należało uznać, że nie jest to konieczne (zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy, wyłączenie gruntów spod produkcji rolniczej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę). Ponieważ organ nie poinformował ich o tym, to nie może nakładać na nich kar finansowych, przerzucając w ten sposób odpowiedzialność za zaniedbania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Podkreślając słuszność wykorzystania dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia danych zawartych w ewidencji gruntów wskazało, że zarzut skargi dotyczący kwestionowania modernizacji ewidencji gruntów z 2004 r. jest nową okolicznością i nie może być rozstrzygany w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo zarówno materialne jak i reguły postępowania procesowego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak powołały to orzekające w sprawie organy jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych /tekst jedn. Dz. U. z 2004r Nr 121, poz. 1266 ze zm./. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 28, zamieszczony w wyżej powołanej ustawie, w rozdziale 7 "Kontrola wykonania przepisów ustawy" wprowadza sankcje za naruszenie przepisów tej ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia. Zastosowana zaś, w rozpoznawanej sprawie norma określona w art. 28 ust. 2 ustawy upatruje naruszenia przepisu art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. pkt.2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Z powołanego przez orzekające organy przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika że, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 % . Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów" . Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Odmienna interpretacja przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lita ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to w konsekwencji, że organ stosując odpowiedzialność określoną w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych winien przede wszystkim ustalić przeznaczenie tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy w rozpoznawanej sprawie brak jest ustaleń w tym zakresie . Dopiero ustalenie , że grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze i nieleśne jest podstawą, przy braku decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji, do sprawdzenia faktycznego wyłączenia zakresu gruntu z produkcji rolnej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, należy podzielić zarzuty skargi, że organ nie dokonał ustaleń zmierzających do zbadania zakresu działki faktycznie wyłączonej z produkcji rolnej czym naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących w przedmiocie naruszenia przez orzekające organy przepisu art. 9 kpa. Zakres obowiązywania zasady ogólnej określonej art. 9 kpa, zobowiązującej organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie obejmują tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2008r II OSK 1470/07 przyjął, że zakres obowiązywania zasady ogólnej postępowania określonej art. 9 kpa należy oceniać wedle specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego, ograniczających tryb rozpoznania danej sprawy do jednego postępowania administracyjnego /wyrok NSA z 27.11.2008r II OSK 1470/07, OSP 2009/9/100/. W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych podczas gdy zarzuty skarżących dotyczą innych postępowań administracyjnych prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2001r/ oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane /decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002r/. Dodatkowo wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżących byli oni świadomi konieczności wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych występując wcześniej w 1999 r. z takim wnioskiem do Starosty [...] i uzyskując jego decyzję z dnia [...] października 1999r znak : [...] zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej części tej działki o powierzchni 0,05 ha. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt I lit a i lit.c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.