II SA/Rz 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na ekshumację szczątków ludzkich i ich przewiezienie w celu pochowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; III. uchyla postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej w skrócie: "[...]PWIS") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej w skrócie: "PPIS") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ekshumację szczątków ludzkich. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] PPIS zezwolił skarżącemu na ekshumację szczątków ludzkich: matki – W. K. zmarłej w dniu [...] września 1977r. i pochowanej na Cmentarzu Komunalnym w [...] ul. W., poprzez wydobycie szczątków z grobu rodzinnego i przewiezienie w celu pochowania na Cmentarzu Komunalnym w J. przy ul. Z. Termin ekshumacji szczątków ludzkich został wyznaczony na dzień 27 czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] PPIS wstrzymał z urzędu wykonanie powyższej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. PPIS wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania skarżącemu zezwolenia na ekshumację szczątków ludzkich W. K., zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. PPIS uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i odmówił wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji i przewiezienie szczątków ludzkich – W. K. z domu L. Jako podstawę prawną decyzji PPIS podał art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że istnieje spór między uprawnionymi do pochowania zmarłych w grobie rodzinnym znajdującym się na Cmentarzu Komunalnym w [...] ul. W. (sektor [...], rząd [...], grób nr [...]). Zgoda na ekshumację może być wydana w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do tożsamości osób, których szczątki mają być ekshumowane i wnioski o ekshumację zostaną złożone przez osoby uprawnione do pochowania zmarłych krewnych. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów wniosek o ekshumację z grobowca rodzinnego powinien pochodzić nie od jednej, a od wszystkich uprawnionych żyjących krewnych (tj. zstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa). Jak wynika z informacji uzyskanych od zarządcy cmentarza, w grobie murowanym oznaczonym numerem [...], [...] odnotowanych jest 7 pochówków, co potwierdził w protokole spisanym w dniu 8 czerwca 2016r. uczestnik A. K. PPIS ustalił, że uprawnionymi do złożenia przedmiotowego wniosku w sytuacji grobowca rodzinnego są zarówno skarżący jak i uczestnicy A. K. i W. L. (właściciel grobowca), którzy takiego wniosku nie złożyli. Dalej PPIS wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjął, że w grobie rodzinnym oznaczonym numerem [...], [...] w jednej trumience są złożone szczątki ludzkie W. K. i S. K., oraz, że A. K. sprzeciwia się ekshumacji swojej matki S. K. z uwagi na ryzyko ich pomieszania. W ocenie PPIS, nie ma możliwości wydania zgody na ekshumację szczątków ludzkich W. K. w sytuacji niejednoznacznej, gdzie w jednej trumience znajdują się szczątki dwóch zmarłych osób, a spór pomiędzy osobami nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach komunalnych i chowaniu zmarłych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnionym do złożenia wniosku w sprawie ekshumacji zmarłej W. K. jest A. K., - art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cmentarzach komunalnych i chowaniu zmarłych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dokonanie ekshumacji szczątków zmarłej w sposób sprzeczny z prawem. W uzasadnieniu odwołania przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 września 1972 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II CR 353/72, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach komunalnych i chowaniu zmarłych ustala kolejność osób uprawnionych do pochowania zwłok; prawo pochowania zwłok danej osoby przysługuje osobie wymienionej w dalszej kolejności (np. krewnym w linii bocznej) dopiero wtedy, gdy brak jest osoby wymienionej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta prawa tego nie chce lub nie może wykonać, co odnosi się również do ekshumacji. Zdaniem skarżącego, w decyzji z dnia [...] października 2017 r. PPIS błędnie zinterpretował powyższy przepis, przyznając uczestnikowi A. K. na równi ze skarżącym prawo do decydowania o ekshumacji matki skarżącego. Ponadto w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt sygn. II OSK 1383/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak zgody wszystkich uprawnionych nie oznacza, że sprzeciw jednego lub niektórych członków rodziny uniemożliwia ekshumację i przeniesienie zwłok w inne miejsce za zgodą pozostałych. Zdaniem skarżącego, PPIS rozszerzył krąg osób uprawnionych bez żadnej podstawy prawnej, zaś pomiędzy członkami rodziny nie ma sporu jaki mógłby zostać rozstrzygnięty na drodze postępowania cywilnego, który zdaniem organu I instancji zaistniał. Ponadto podkreślił, że PPIS jako organ I instancji jest właściwy do rozpatrzenia sprawy w aspekcie sanitarno- porządkowym. Natomiast w piśmie z dnia 27 września 2017 r. uczestnik A. K. oświadczył, że wyraził zgodę na zebranie zwłok zmarłych i zabezpieczenie w jednej trumnie, ponieważ uważał to za bardziej humanitarne niż pozostawienie szczątków w stanie jaki zastano po otwarciu grobu. Zgodnie z treścią powołanego powyżej przepisu stanowisko uczestnika należy traktować jako umotywowaną prośbę na ekshumację zwłok, a nie konkretną decyzję, o czym zarządca cmentarza powinien go pouczyć. Wobec powyższego, skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem, że prośba uczestnika stanowiła dopiero wstępny etap prowadzący do dokonania ekshumacji szczątków W. K. i S. K. Prowadząc postępowanie PPIS pominął zupełnie rolę zarządcy cmentarza. W tym przypadku to jego obowiązkiem było powiadomienie wszystkich zainteresowanych, jakich czynności należy dokonać w chwili zdarzenia. Nie powinien on przystąpić do żadnych czynności bez decyzji właściwych organów. Czynności dokonane najprawdopodobniej przez zarządcę cmentarza były faktycznie ekshumacją szczątków S. K. i W. K. W tym stanie faktycznym, PPIS nie ustalił kto w rzeczywistości dokonał ekshumacji. Zaskarżoną decyzją [...]PWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w pełni popiera stanowisko PPIS zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgoda na ekshumację może być jedynie wydana w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do tożsamości osób, których szczątki mają być ekshumowane i wniosek o ekshumację złożą wszystkie osoby uprawnione do pochowania zmarłych krewnych. Te przesłanki szczegółowo wyjaśnione przez PPIS nie zostały spełnione. W ocenie [...]PWIS w przedmiotowym stanie sprawy nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia z przyczyn dotyczących przedmiotu sprawy, czyli samych szczątków i ich stanu. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi podał, że PPIS mylnie odebrał pismo uczestnika A. K. jako sprzeciw od przeprowadzenia ekshumacji szczątków W. K., ze względu na fakt, że w 1997 r. szczątki jego matki S. K. zostały wymieszane i zebrane bez identyfikacji ze szczątkami matki skarżącego do jednej trumny. Pomimo, że uczestnik poinformował PPIS, iż zgadza się na dokonanie ekshumacji zwłok, o którą wnioskował skarżący pod warunkiem, że cały proces zostanie przeprowadzony w oparciu o obowiązujące w tym przedmiocie standardy, PPIS uznał, że pomiędzy osobami uprawnionymi istnieje spór, który nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zaznaczył, iż we wniosku wskazał firmę specjalistyczną, która miała dokonać przewozu i ekshumacji. Dlatego też, zdaniem skarżącego, bezspornym powinno pozostać stwierdzenie, że interes skarżącego nie jest sprzeczny z interesem uczestnika A. K. Skarżący stwierdził, że nawet gdyby uznać w ślad za PPIS, iż zarówno skarżący jak i uczestnik A. K. są osobami uprawnionymi do pochowania zwłok osób znajdujących się w grobowcu na Cmentarzu Komunalnym w [...] przy ul. W., nie ulega wątpliwości, że oboje uprawnieni wyrażają zgodę na ekshumację z zachowaniem wymaganych prawem procedur, w związku z czym brak sporu, do którego rozstrzygnięcie byłyby uprawnione sądy cywilne. Ponadto wobec spełnienia przez uprawnionych przewidzianych prawem warunków do uzyskania zgody na ekshumację, nie sposób zgodzić się z oceną PPIS, że nie ma możliwości wydania zgody na ekshumację szczątków ludzkich W. K. w sytuacji niejednoznacznej, gdzie w jednej trumnie, co przyjęto w prowadzonym postępowaniu, znajdują się szczątki dwóch zmarłych osób, a spór między osobami nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z zeznaniami świadków jest stwierdzenie PPIS, że nie sposób ustalić, czy w grobowcu znajdują się szczątki zmarłej objętej wnioskiem. Ponadto zaznaczył, iż w niniejszej sprawie pominięto aspekt sanitarno – porządkowy, który należy do właściwości inspektora sanitarnego jako organu I instancji. Przede wszystkim pominięto kwestię związaną z pomieszaniem szczątków, a w konsekwencji dokonania ekshumacji bez zezwolenia właściwych organów oraz osób uprawnionych. W odpowiedzi na skargę [...]PWIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. o wznowieniu postępowania wobec stwierdzenia mającego bezpośredni wpływ na wybór podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego prawidłowość naruszenia przepisów art. 127 § 1 w zw. z art. 28, art. 145 § 1 pkt. 5, art. 149 § 1, art. 151 § 1 pkt 2, art. 152 k.p.a. Działając z urzędu w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, Sąd uwzględnił skargę niezależnie od podniesionych w niej zarzutów oraz powołanej podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie było dopuszczalne wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w dniu 7 czerwca 2016 r. (dzień doręczenia decyzji skarżącemu K. K. jako wnioskodawcy) do tego organu wpłynęło pismo A. K., który powołując się na okoliczności świadczące o posiadaniu interesu prawnego w sprawie o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich, wyraził sprzeciw wobec wniosku skarżącego. Podstawą powyższego sprzeciwu było niebezpieczeństwo objęcia ekshumacją i przewiezieniem szczątków nie tylko matki skarżącego (W. K.), lecz także szczątków matki A. K. – S. K. Wznawiając postępowanie na wniosek A. K. organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że osoba ta jest stroną w sprawie w świetle art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (u.c.ch.z.). Zgodnie jednak z utrwalonymi w piśmiennictwie naukowym i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, w odniesieniu do decyzji nieostatecznej obowiązuje zasada pierwszeństwa weryfikacji w trybie odwoławczym. Jeżeli więc po doręczeniu decyzji co najmniej jednej stronie, w otwartym terminie do wniesienia odwołania, zostanie złożone pismo osoby, która jest stroną i która żąda weryfikacji nieostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, to organ pierwszej instancji powinien potraktować powyższe pismo jako odwołanie i – jeśli nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia – powinien przekazać to pismo organowi odwoławczemu. W przedmiotowej sprawie nie było zatem dopuszczalne oczekiwanie na uzyskanie przez decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. cechy ostateczności, aby następnie wznowić postępowanie z powołaniem się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji gdy następnego dnia ([...] czerwca 2016 r.) ujawniła się osoba będąca stroną i żądająca weryfikacji decyzji nieostatecznej. Postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o wznowieniu postępowania jako bezpośrednio naruszające art. 149 § 1 i art. 152 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. podlegały zatem uchyleniu. Wobec niedopuszczalności wznowienia postępowania (na skutek pominięcia mającego pierwszeństwo trybu postępowania odwoławczego) również decyzje wydane w toku wznowionego postępowania jako wtórnie wadliwe (art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musiały zostać uchylone. Konsekwencją uchylenia wskazanych wyżej postanowień oraz decyzji jest powrót sprawy administracyjnej do trybu postępowania zwyczajnego. Pismo A. K. z dnia 7 czerwca 2016 r. jako odwołanie podlega – o ile organ pierwszej instancji nie skorzysta z kompetencji autokontrolnych z art. 132 k.p.a. – rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy rozpozna powyższe odwołanie, po uzyskaniu wyjaśnień skarżącego oraz składającego odwołanie co do podtrzymania wniosków, zarzutów, twierdzeń lub dowodów na ich poparcie. Skarżący jako podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków zwłok musi mieć na względzie, że decyzja organów administracji sanitarnej wydana na podstawie art. 15 ust. 1 pkt. 1 ma charakter uznaniowy, co oznacza, że właściwe organy dysponują w tym zakresie znaczną swobodą decyzyjną w zakresie udzielenia albo odmowy udzielenia zezwolenia. Nawet stwierdzenie, że skarżący złożył umotywowany wniosek o wydanie zezwolenia nie obliguje właściwego organu do jego uwzględnienia, jeśli zostanie ustalone, że istnieją realne i poważne przeszkody prawne lub faktyczne związane z sanitarnym, higienicznym, zdrowotnym (w tym epidemiologicznym), technologicznym lub technicznym wykonaniem ekshumacji lub przewiezienia szczątków ludzkich. W przedmiotowej sprawie organy muszą oczywiście ustalić, czy i w jakim zakresie u podstaw sprzeciwu A. K. znajdują się względy związane z prawem do dysponowania grobem lub szczątkami ludzkimi, a w jakim osoba ta wyraża jedynie sprzeciw wobec możliwego objęcia ekshumacją i przewiezieniem szczątków jego matki, które zostały pochowane w grobie i złożone do nowej trumny razem ze szczątkami matki skarżącego. W tym zakresie konieczne jest ustalenie na podstawie dostępnych środków dowodowych, czy do złożenia w jednej trumnie szczątków co najmniej dwóch osób w ogóle doszło i czy jest możliwa identyfikacja tych szczątków bez konieczności przeprowadzania szczegółowych badań laboratoryjnych, dla których podstawą nie może być art. 15 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Organy administracji sanitarnej nie mają bowiem kompetencji do przeprowadzania badań identyfikacyjnych w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu właściwe organy uwzględnią sformułowane przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższą argumentację orzeczono, jak w pkt. 1-3 sentencji.