II SA/Rz 309/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 grudnia 2024 r. nr SKO.415.110.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z 5 grudnia 2024 r. nr SKO.415.110.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: SKO, Kolegium lub Organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania E. B. (dalej: Skarżąca), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub Organ I instancji) z 1 października 2024 r. nr GPS.6730.63.2024, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że 23 lipca 2024 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] w miejscowości [...], w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej, załączając do wniosku: oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii, możliwości przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej oraz umowę dzierżawy gruntów rolnych z dnia 30 kwietnia 2024 r. W toku postępowania – po zapoznaniu się z projektem decyzji o warunkach zabudowy - Skarżąca zwróciła się do organu o wprowadzenie zmian polegających na przesunięciu linii zabudowy z 30 m do 20 lub 15 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Podkreśliła, że byłoby to korzystne dla niej gdyż umożliwiłoby lepsze wykorzystanie powierzchni nieruchomości, a jednocześnie nie naruszające istniejącego ładu przestrzennego W odpowiedzi na wniosek, organ I instancji, opisaną na wstępie decyzją z 1 października 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając parametry przyszłej zabudowy oraz obowiązującą linię zabudowy w odległości 30 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej numer [...] - ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. 2003r. nr 164 poz. 1588 - dalej : rozporządzenie), nakazujące wyznaczać obowiązującą linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich i stwierdził, że uwzględnienie wniosku Skarżącej o wyznaczenie innej linii zabudowy, aniżeli istniejąca w analizowanym obszarze, byłoby nie do pogodzenia z ładem przestrzennym istniejącym na tym obszarze. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, która w piśmie z 21 października 2024 r., wniosła o zmianę ustalonej linii zabudowy na 20 m stwierdzając, że wskazana w warunkach realizacyjnych linia zabudowy w odległości 30 m od drogi niekorzystnie wpłynie na możliwość właściwego zagospodarowania działek inwestycyjnych. Wskazała, że takie ustalenie linii zabudowy w kontekście naturalnego spływu wód opadowych może prowadzić do podtopienia nowo powstałych budynków, a zatem uzasadnionym jest odsunięcie tych obiektów od przylegającego rowu. Zaskarżoną decyzją z 5 grudnia 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz.572 ze zm. – dalej: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz.977 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) - SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślił, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie sześciu przesłanek, w tym m.in. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1), polegającej na kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Podkreślił, że w toku postępowania prawidłowo ustalono, iż w analizowanym obszarze istnieją zabudowania mieszkalne, zlokalizowane w odległości od 20 do 30 m od krawędzi drogi wojewódzkiej nr [...], a w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, przyjęto, że jedynie ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 30 m od pasa drogowego odpowiada wymogom ładu przestrzennego oraz zasadom wynikającym z § 4 ust. 1–4 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał dokonaną przez organ I instancji analizę funkcji cech i parametrów zabudowy na całym obszarze objętym analizą, za dokonaną prawidłowo a projektowaną zabudowę za nienaruszającą istniejącego ładu przestrzennego i kontynuującą funkcję mieszkaniową, która występuje w analizowanym terenie. Podkreślił, że parametry nowej zabudowy powinny być ustalane w oparciu o wartości średnie, występujące w analizowanym obszarze, a ewentualne odstępstwa muszą być uzasadnione konkretnymi przesłankami zawartymi w analizie. W niniejszym przypadku wskazanie linii zabudowy w odległości 30 m od drogi zostało należycie uzasadnione – zarówno z punktu widzenia kontynuacji istniejącego układu urbanistycznego, jak i wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zachowania ładu przestrzennego. W konsekwencji, Organ odwoławczy nie przychylił się do zarzutów odwołania. Nie stwierdził bowiem błędnej oceny w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zasadą dobrego sąsiedztwa, ani aby przyjęta linia zabudowy była nieadekwatna w kontekście istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o zmianę ustalonej linii zabudowy na odległość 20 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, zamiast obecnie określonej odległości 30 m. W ocenie Skarżącej zmniejszenie odległości nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a pozwoli na racjonalne wykorzystanie powierzchni nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie ustalił linię zabudowy, nie uwzględniając rzeczywistych warunków zagospodarowania terenu, w szczególności tego, że działki nr [...] są krótsze od pozostałych działek w analizowanym terenie. Nie uwzględnił też ukształtowania terenu, powodującego zagrożenie wilgocią i zalewaniem ze strony istniejącego rowu melioracyjnego. W ocenie Skarżącej zmniejszenie odległości do 20 m pozwoli na odpowiednie usytuowanie budynków z dala od rowu i minimalizację ryzyka uszkodzeń konstrukcji oraz negatywnego wpływu wilgoci. Kolejno podniosła, że decyzja narusza przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie została przeprowadzona prawidłowa i pełna analiza istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co skutkuje niezasadnym utrzymaniem zbyt dużej odległości linii zabudowy. Organ nie wykonał też analizy w formie tabelarycznej, jak wymaga art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a przyjęty obszar analizy nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu. Dodatkowo, Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja nie respektuje zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie uwzględnia faktycznych warunków zabudowy na sąsiednich działkach, gdzie linia zabudowy jest ustalona bliżej drogi wojewódzkiej, tj. na poziomie mniejszym niż 30 m. W świetle powyższego, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie linii zabudowy w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, co jej zdaniem będzie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz rzeczywistym stanem zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie w sytuacji, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego, w polskim systemie prawnym, prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego - formułującego wymogi, których spełnienie warunkuje jej realizację. Niezależnie bowiem od wspomnianej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W przepisie tym ustawodawca przewidział, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy - spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa - jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, już istniejących w obszarze analizowanym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, podniesiony w skardze zarzut dotyczący nieprawidłowo sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza prowadzonego postępowania oraz wydanych w tym postępowaniu decyzji prowadzi do wniosku, że sporządzona analiza urbanistyczna na dzień jej wykonania, została sporządzona w sposób odpowiadający zarówno faktycznemu zagospodarowaniu terenu, jak i wymogom prawa. W sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany i określono zabudowę występującą na badanym obszarze. Parametry budynku, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna budynku, ustalone decyzją o warunkach zabudowy, wpisują się w parametry zabudowy istniejącej w okolicy i nie kolidują ani z zabudową występującą w najbliższym otoczeniu, ani w obszarze analizowanym. Nie naruszają ładu przestrzennego, stanowiąc dopuszczalne uzupełnienie istniejącej zabudowy - kontynuację cech i funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym. W odniesieniu do kwestionowanego w treści skargi parametru nieprzekraczalnej linii planowanej zabudowy - ustalonego w większej odległości od drogi wojewódzkiej aniżeli oczekiwałaby tego Skarżąca - należy podkreślić, że ustalenia zarówno organu I jak i II instancji w sposób pełny realizują wytyczne zawarte w § 4 rozporządzenia, nakazujące ustalać planowaną linię przyszłej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich. Organy słusznie zatem uznały, że miarodajny dla ustalenia linii przyszłej zabudowy jest stan faktyczny istniejący na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, a nie stan faktyczny zaistniały w jakimkolwiek innym miejscu obszaru analizowanego. O ile bowiem obszar analizowany jako całość jest istotny w kontekście ustalenia parametrów przyszłej zabudowy, poprzez wymóg odniesienia się do średnich wartości istniejących w okolicznym terenie, to oczywistym jest, że nieprzekraczalna linii zabudowy od strony drogi jest parametrem, na ustalenie którego wpływ maja warunki istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana inwestycja ma być realizowana. Stąd samo stwierdzenie, że w innym miejscu analizowanego obszaru występuje zabudowa oddalona od tej samej drogi na odległość mniejszą aniżeli sporne 30m – nie świadczy o dokonaniu przez organy planistyczne rozpoznające sprawę wadliwej analizy ani o wadliwym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa. Zwrot "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (tak WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2016 r. I SA/Kr 1281/14). Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, ale jedynie w sytuacji gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie wynika z treści sporządzonej analizy a co więcej, organ I instancji rozważył możliwość wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w odległości jakiej żąda Skarżąca, jednakże uznał, że będzie to sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Patrząc na załącznik graficzny do sporządzonej analizy urbanistycznej Sąd podziela tą argumentację organu, stwierdzając że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wnioskowany przez Skarżącą nie stanowiłoby kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego. Wyjątek od zasady wyznaczania linii zabudowy według zasad określonych w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia mógłby mieć miejsce, gdyby służył realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś innym, istotnym nawet, celom. Dlatego zarzut Skarżącej w przedmiocie nieuwzględniania przez organy prowadzące postępowania tego, że działki nr [...] są krótsze od pozostałych działek w analizowanym terenie, a ich ukształtowanie powoduje zagrożenie wilgocią i zalewaniem ze strony istniejącego rowu melioracyjnego, nie może doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego, gdyż decyzja ta realizuje swój podstawowy cel jakim jest troska o ład architektoniczny w planowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę również charakter sprawy tj. fakt że wniosek Skarżącej dotyczy zabudowy zagrodowej, Sąd wychodząc poza granice skargi zbadał czy w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do odstąpienia przez organ planistyczny od konieczności zachowania ładu przestrzennego na warunkach wynikających z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z informacji przesłanej przez organ I instancji wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 3,3781 ha, Z ustaleń zawartych w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika zaś aby powierzchnia prowadzonego przez Skarżącą gospodarstwa rolnego związanego z przedmiotową zabudową przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Skarżąca jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 0,1943 ha oraz na podstawę umowy dzierżawy z 30 kwietnia 2024 roku dzierżawi grunt rolny o powierzchni 1,2805 ha. W tym stanie faktycznym organ planistyczny obowiązany był stosować zasady wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i nieprawidłowego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, że organ powinien był odmówić wydania decyzji skoro ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem nie jest możliwe, należy podkreślić, że planowana inwestycja nie będzie wpływała na ład przestrzenny obszaru analizowanego w sposób, który determinowałby uznanie ustalonych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy za sprzeczne z prawem, a zatem stanowiące podstawę do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organ w sposób prawidłowy ustalił warunki, pod którymi wnioskowana inwestycja może być realizowana. Reasumując, należy podkreślić, że organy prawidłowo oceniły, że spełnione zostały, przewidziane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obligujące do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, jednakże z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnej z linia istniejącej zabudowy - bez zastosowania wyjątku, o który wnioskowała Skarżąca. Organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu nie naruszyły przepisów, stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, jak również nie naruszyły przepisów postępowania, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.