II SA/Rz 31/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki części okapu dachu. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku magazynowym, zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., organ I instancji zobowiązał A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") jako właściciela nieruchomości do doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych w budynku magazynowym, zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4, do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji – zamurowania materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, obcięcie okapu wystającego poza lico ściany od strony wschodniej oraz zamontowanie rynien i rur spustowych – w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. Uwzględniając odwołanie Spółki, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], WINB uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., zobowiązał Spółkę jako właściciela nieruchomości do doprowadzenia robot budowlanych zrealizowanych w budynku magazynowym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 w [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z powierzchni dachu na własny teren nieutwardzony. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że parterowy budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, o wymiarach zewnętrznych 22,69m x 9,20m i z dachem stalowym pokrytym blachą, w którym zrealizowane stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane, istniał już w 2001 r., co znajduje potwierdzenie w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., wydanej w przedmiocie podziału działek 2799/1, 2800/1 i 2801/1. Ustalono, że w 2013 r. Spółka dokonała samowolnej realizacji robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego na rzeczonym budynku, zaś na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz zeznań świadków przyjęto, że podczas wymiany pokrycia dachowego inwestor przedłużył okap budynku od strony wschodniej. Za wiarygodne uznano zeznania i wyjaśnienia właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie budynku, którzy przebywają w pobliżu spornego obiektu większą ilość czasu niż pracownicy lub kierownictwo Spółki. Zdaniem organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę budynku magazynowego, która w myśl uregulowań u.p.b. winna zostać wykonana na podstawie stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, a czego w opisywanej sprawie nie dopełniono. Organ I instancji podniósł, że jak wynika z przedstawionej przez Spółkę ekspertyzy, budynek magazynowy zlokalizowany jest ścianą wschodnią w odległości 0,76m – 0,92m od granicy działki, jednakże jego lokalizacja została spowodowana dokonanym w 2001 r. podziałem nieruchomości. Okoliczność ta skutkowała przyjęciem przez organ I instancji, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania nakazu zarówno zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, których nota bene legalności nie kwestionowały strony w toku postępowania, jak i rozbiórki części okapu od strony wschodniej obiektu. Za zasadne organ uznał natomiast nałożenie na Spółkę obowiązku zamontowania na budynku rynien i rur spustowych, celem odprowadzenia wód opadowych na teren własnej działki, co w ocenie organu nadzoru pozwoli doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od tej decyzji KM podniósł, że organ I instancji nie odniósł się w treści decyzji do dokonanej przez Spółkę samowoli budowlanej, polegającej na przedłużeniu okapu dachu od strony wschodniej. Na wykonanie przebudowy obiektu Spółka nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, a zatem organ nadzoru winien wydać decyzję w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Odwołujący się podniósł, że jego wolą nie było bowiem doprowadzenie do obcięcia spornego okapu po licu ściany, a jedynie jego skrócenie. Ponadto zdaniem odwołującego się fakt dokonania podziału nieruchomości przez matkę odwołującego się i przeprowadzenia granicy działki w bliskiej odległości ściany wschodniej spornego budynku nie oznacza, że właściciel tego obiektu jest uprawniony do dokonywania dalszych naruszeń przepisów techniczno – budowlanych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie i jednocześnie nakazał rozbiórkę części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 położonych w miejscowości [...] – przebiegającego wzdłuż ściany podłużnej budynku od strony wschodniej – samowolnie przedłużonego w kierunku działki nr 2801/5, ponad pierwotną linię okapu (przed przebudową dachu), poza lico istniejącego komina. Uwzględniając skargę Spółki, prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. II SA/Rz 252/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Sąd podzielił argumentację prawną i faktyczną kontrolowanych organów odnośnie tego, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji istniała samowola budowlana. Sąd wskazał jednakże, że organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wydając decyzję reformatoryjną i oznaczając zakres obowiązków, jakie mają być wykonane nie podał adresata tych obowiązków. Z tego względu rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należało za wydane z naruszeniem przepisów prawa – art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 P.b. wobec braku konkretyzacji podmiotu, do którego adresowany jest obowiązek. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do podważenia stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stan faktyczny, który organy przyjęły do orzekania został zdaniem Sądu ustalony. Bezsporna jest data powstania obiektu, data podziału działki, na której został wybudowany kontrolowany obiekt, jak i jego lokalizacja po podziale nieruchomości względem nowowydzielonych działek. Ponadto, w ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.. Sentencja zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie wskazuje na wykonanie czynności, które doprowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego. Z tego względu wbrew twierdzeniom skargi nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącego nie miały zastosowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i jednocześnie nakazał Spółce – jako inwestorowi i właścicielowi – rozbiórkę części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 położonych w miejscowości [...] – przebiegającego wzdłuż ściany podłużnej budynku od strony wschodniej – samowolnie przedłużonego w kierunku działki nr 2801/5, ponad pierwotną linię okapu (przed przebudową dachu), poza lico istniejącego komina. Organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze wskazania Sądu, za zasadne uznano nałożenie na Spółkę robót budowlanych, które doprowadzą budynek do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku o treści tożsamej z rozstrzygniecie decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego (przedłożonej ekspertyzy technicznej z października 2017 r.) i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej inwestycji; 2. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 3. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki części okapu dachu, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. wystarczającym było nałożenie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z powierzchni dachu na własny teren nieutwardzony. Spółka podniosła, że nabyła działki nr 2799/4 i 2801/4 położone w miejscowości K. wraz z istniejąca zabudową w 2013 r. i budynek ten posiadał kształt oraz wymiary takie jak w chwili obecnej. W 2013 r. w istniejącym budynku wykonane zostały roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego na nowe z blachy trapezowej oraz wymianie drewnianych łat w ilości około 80%, a stalowa konstrukcja w postaci krokwi została niezmieniona (tylko pomalowana farbą antykorozyjną). Nie dokonano zmiany wysokości budynku, wielkości powierzchni dachu, ani stopnia nachylenia połaci dachowej. Odwołując się do znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej z października 2017 r. zdaniem skarżącej wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jawi się przyjęcie zaproponowanego przez ww. sposobu doprowadzenia elementów budowlanych magazynu do stanu zgodnego z prawem – tj. wykonanie odwodnienia połaci dachu poprzez zamontowanie stalowej rynny o średnicy 150 mm wraz z dwoma rurami spustowymi o średnicy 125 mm zamontowanych w narożach obiektu od strony wschodniej. Dodatkowo należałoby na pokryciu dachu z blachy w części wschodniej zamontować łapacze śniegu po to, aby w okresie zimowo-wiosennym zalegający śnieg na dachu nie zsuwał się na sąsiednią działkę tylko powoli spływał w postaci wody. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie zachodzi zatem konieczność dokonywania rozbiórki części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i jednocześnie nakazał Spółce – jako inwestorowi i właścicielowi – rozbiórkę części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 położonych w miejscowości [...] – przebiegającego wzdłuż ściany podłużnej budynku od strony wschodniej – samowolnie przedłużonego w kierunku działki nr 2801/5, ponad pierwotną linię okapu (przed przebudową dachu), poza lico istniejącego komina. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skargi, najbardziej istotna jest treść art. 153 P.p.s.a. Pojęcie oceny prawnej we wskazanej regulacji dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa, których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1762/12 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2015 r. III SA/Gl 4/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016). Wskazać należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2019 r. II SA/Rz 252/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że stan faktyczny, który organy przyjęły do orzekania został ustalony prawidłowo. We wskazanym wyroku Sąd za bezsporną uznał datę powstania obiektu, podziału działki, na której został wybudowany kontrolowany obiekt, jak i lokalizację obiekt po podziale nieruchomości względem nowowydzielonych działek. Ponadto, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zastosowanych przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zarzuty skarżącej w niniejszej sprawie, związane z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, skutkującym wydaniem decyzji z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 51 ust 7 P.b., nie mogły zatem zostać uwzględnione. O prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w kontekście zastosowanych przepisów P.b., jak i prawidłowej wykładni przepisów prawa zastosowanej przez organ nadzoru budowanego, przesądził bowiem Sąd w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku. W tym kontekście, wydając rozstrzygnięcie o tożsamej treści z decyzją uchyloną wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. II SA/Rz 252/19, jednakże z uwzględnieniem wskazań Sądu co do określenia adresata nałożonego obowiązku, przy niezmienionym stanie faktycznym, WINB nie mógł naruszyć przepisów K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Prawidłowe wskazanie skarżącej jako podmiotu, na którego zaskarżoną decyzją nałożono obowiązek rozbiórki części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4, stanowiło bowiem realizację wskazań Sądu co do dalszego postępowania oraz wypełnienie obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 153 P.p.s.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że Sąd, nie będący związany zarzutami skargi, działając z urzędu nie dostrzegł innych nieprawidłowości, w szczególności wad skutkujących nieważnością zaskarżonej decyzji lub okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania, obligujących do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.