II SA/Rz 31/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. W. i E. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2023 r. nr OA.7721.19.42.2023 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 20 października 2023 r. nr NB.ZB.5121.4.10.2023.GCH; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących P. W. i E. W. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakażoną decyzją z dnia 7 grudnia 2023r. nr OA.7721.19.42.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej : PWINB bądź organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm. - dalej : K.p.a. ), po rozpatrzeniu odwołania E. W. i P. W. (dalej: Inwestorzy bądź Skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [....] z dnia 20 października 2023 r. znak: NB-ZB.5121.4.10.2023.GCH (dalej: PINB bądź organ I instancji), o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (segment 1) - poddasze użytkowe, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z treści decyzji oraz akt postępowania wynika, że poprzednicy prawni Skarżących uzyskali decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej trzy budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej z garażami na działce nr [...] obr. [...], wraz z przyłączami. Decyzją PINB z dnia 24 kwietnia 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono poprzednikom prawnym Skarżących pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (segment 1), zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie decyzją tą nałożono na Inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 29 czerwca 2006 r. przeniesiono wyżej opisaną decyzję z dnia 24.04.2006 na nowych Inwestorów tj. na Skarżących. PINB decyzją z dnia 3 sierpnia 2006 r. znak: NB.3.63.7353/29/06 udzielił Skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (segment 1) w części obejmującej jedynie parter budynku, zrealizowanego na podstawie wyżej opisanego pozwolenia na budowę. Inwestorzy w dniu 12 września 2023 r. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie pozostałej części tego budynku mieszkalnego - poddasze użytkowego, załączając do wniosku szereg dokumentów, jednakże organ I instancji, ze względu na braki w przedłożonych do wniosku dokumentach, wezwał Skarżących do ich uzupełnienia w terminie do dnia 9 października 2023 r., Organ wezwał do przedłożenia: 1) oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 2) oświadczenia kierownika budowy sporządzonego w sposób spełniający wymagania określone w art. 57 ust. 1 pkt.2 i ust. 1a i ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2023 poz. 682 ze zm. – dalej P.b.), uzupełnionego o dane osobowe kierownika (imię, nazwisko, adres), 3) protokołów badań i sprawdzeń wykonanych instalacji wod-kan. c.o. sporządzonych przez osoby posiadające uprawienia budowlane w odpowiedniej specjalności, 4) protokołu badań i sprawdzeń wykonanej instalacji elektrycznej sporządzonego przez osobę posiadającą uprawienia budowlane w odpowiedniej specjalności, 5) kopii świadectwa charakterystyki energetycznej, 6) dokumentacji geodezyjnej, zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, obejmującej wszystkie roboty budowlane przewidziane w projekcie budowlanym oraz informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Inwestorzy nie odpowiedzieli na wezwanie i nie uzupełnili wskazanych dokumentów. Wobec tego, PINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 października 2023 r., powołując się na art. 59 ust. 5 P.b. - odmówił Skarżącym wydania wnioskowanego przez nich pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na użytkowanie poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Skarżący wskazali, że wyżej opisaną decyzją otrzymali już pozwolenie na użytkowanie parteru budynku oraz zasugerowali, że skoro budynek stanowi jedną całość, a instalacje wykonane są dla całego budynku, bezcelowym jest wzywanie ich ponownie o dostarczenie dokumentów, które były już przedmiotem badania organu, przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie parteru budynku. Podnieśli również, że ze względu na brak oddzielnych instalacji dla parteru i poddasza nie ma możliwości wykonania świadectwa energetycznego dla części budynku. Wskazali też na uzasadnienie decyzji PINB z dnia 3 sierpnia 2006r. w której organ, udzielając pozwolenia na użytkowanie części budynku stwierdził, że obiekt został ukończony i wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a oświadczenie kierownika budowy potwierdza zdatność do użytkowania obiektu i stwierdza, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Zaznaczyli, że dokończenie budowy budynku mieszkalnego polegało jedynie na zamontowaniu ochronnej barierki przy schodach prowadzących na poddasze. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, PWINB powołując się na przepis art. 57 ust. 1 P.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z uwagi na treść art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) wymienił dokumenty, jakie inwestor obowiązany jest przedłożyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oraz wskazał że zgodnie z art. 57 ust. 4 P.b., inwestor jest obowiązany uzupełnić wymienione dokumenty, na zadanie organu, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt przedłożenia dokumentów dotyczących całego budynku, na etapie wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego, obejmującego parter tego budynku, nie zwalnia Inwestorów z obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 57 P.b. do odrębnego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pozostałej części budynku, stanowiącej poddasze budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego weryfikuje bowiem zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę, a spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 P.b. zobowiązuje organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Nieprzedłożenie przez wnioskodawcę kompletnych, nieobarczonych brakami i nieścisłościami dokumentów jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. To, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, kończącego proces budowlany, jasno określono w art. 57 P.b. W ocenie organu, skoro Inwestorzy nie odpowiedzieli na wezwanie organu I instancji i nie uzupełnili złożonej wraz z wnioskiem dokumentacji, odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie była zasadna. W skardze na powyższą decyzję, Skarżący podkreślili, że wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parteru budynku złożyli wszystkie wymagane dokumenty, a przyczyną ograniczenia wydanego pozwolenia na użytkowanie do samego parteru budynku z pominięciem poddasza, był wyłącznie brak barierki przy schodach na poddasze. Dodali, że budynek stanowi jedną całość, w związku z czym nie jest możliwe uzyskanie np. świadectwa energetycznego jedynie na część budynku i stwierdzili, że niewłaściwym jest ponowne zadanie przez organ tych samych dokumentów, które były przedkładane wraz z poprzednim wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Opisali przebieg poprzedniego postępowania i podkreślili, że postąpili zgodnie z zaleceniami inspektorów nadzoru budowlanego, a mimo tego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dalszej część budynku napotyka trudności. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tak określonych granicach zaskarżenia, skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należy uznać za zasadną, gdyż wydana w sprawie decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które powinny być wykładane w duchu obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, a także w odniesieniu do zakresu prowadzonego postępowania, pozostającego w ścisłym związku z przedmiotem tego postępowania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzją z 3 sierpnia 2006 roku PINB udzielił Skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w części obejmującej parter tego budynku. Pozwolenie to, raz udzielone, wywołało skutek prawny w postaci przystąpienia przez uprawnionych do użytkowania budynku, które to użytkowanie - zgodnie z oświadczeniami wynikającymi z pism procesowych Skarżących składanych w przedmiotowej sprawie – trwa nieprzerwanie do chwili obecnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczyło wniosku złożonego przez Skarżących w dniu 12 września 2023r., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego samego jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, w części obejmującej dalszą część tego budynku – poddasze użytkowe. Okoliczność ta ma niebagatelny wpływ na zakres przeprowadzonego postępowania w sprawie, gdyż postępowanie to pozostaje w ścisłym związku z prawomocnym rozstrzygnięciem organu z 3 sierpnia 2006r. Obecne prowadzone postępowanie nie może zatem zmierzać do ponownego badania kwestii już raz przesądzonych, sprawdzonych i rozstrzygniętych, gdyż godziłoby to w zasadę szybkości, efektywności i prostoty postępowania administracyjnego wynikającą z art. 12 §1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a dalszej perspektywie, postępowanie prowadzone w zbyt szerokim zakresie mogłoby też godzić w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 K.p.a. Zgodnie z art. 57 P.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor zobowiązany dostarczyć szereg wymienionych w tym przepisie dokumentów. Przepis ten określa bardzo szeroki zakres dokumentów, do przedłożenia których organ prowadzący postępowanie może wezwać inwestora. Sama możliwość wezwania inwestora o przedłożenie konkretnych dokumentów nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dostosowania katalogu żądnych dokumentów do charakteru inwestycji i przedmiotu postępowania w konkretnej sprawie. W ramach zakreślonych powołanym przepisem, organ prowadzący postępowanie decyduje o tym które dokumenty są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które, z uwagi na charakter inwestycji i przedmiot postępowania, nie dotyczą prowadzonego postępowania. Z powołanego przepisu wynika zarówno uprawnienie, jak również obowiązek organów prowadzących takie postępowanie do żądania od inwestora uzupełnienia dokumentów dostarczonych wraz z wnioskiem, jeżeli w wyniku sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego okaże się, że dokumenty są niekompletne lub posiadają braki czy nieścisłości (art. 57 ust 4 P.b.). Kwestia owej niekompletności dokumentów, ich braków czy nieścisłości musi jednak podlegać ocenie w kontekście ich ścisłego związku z przedmiotem prowadzonego postępowania. Powołany przepis nie uchyla też ogólnej zasady postępowania administracyjnego z art. 35 § 2 K.p.a, korespondującej z zasadą szybkości postępowania, nakazującej organom brania pod uwagę faktów i dowodów znanych organowi z urzędu bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z powołaną wyżej zasadą szybkości i sprawności postępowania, organ nadzoru budowlanego powinien ukierunkować swoje działania na szybką realizację celu, jakim jest rozpatrzenie złożonego wniosku tj. dokonanie oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia zakresu tego postępowania, wynikającego z treści wniosku. Zadanie organu prowadzącego postępowanie w sprawie nie polega na ustalaniu, czy też dążeniu do ustalenia, okoliczności nie pozostających w ścisłym związku z przedmiotem prowadzonego postępowania – w taki sposób organ naraża się na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, poprzez dokonywanie czynności zbędnych czy też pozornych (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. I OSK 2136/17, wyrok z dnia 19 grudnia 2017 r. I OSK 1737/17, wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r. I OSK 763/16). Przez pryzmat tych właśnie zasad postępowania administracyjnego należało w przedmiotowej sprawie interpretować zapis art. 57 P.b. Jakkolwiek bowiem nowo złożony wniosek, wszczyna odrębne postępowanie i obliguje organ do żądania od strony uzupełnienia brakujących dokumentów, to jednak skoro z uwagi na przedmiot postępowania, wniosek ten pozostaje w ścisłym związku z wynikami innego postępowania – okoliczności tej nie wolno pominąć. Skoro przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie jedynie części budynku mieszkalnego - poddasza – podczas gdy parter tego budynku pozostaje w stałym, legalnym użytkowaniu od wielu lat, okoliczność ta wpływa na zakres prowadzonego postępowania i musi zostać wzięta pod uwagę również przy wykładni art. 57 P.b. Organ nadzoru budowlanego weryfikują bowiem zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę, a także spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych nie może zmierzać do czynienia ponownych ustaleń w kwestiach już uprzednio przesądzonych prawomocną decyzją. Powinien ograniczyć zakres prowadzonego postępowania do kwestii ściśle związanych z przedmiotem wniosku, posiłkując się przy tym ustaleniami już poczynionymi w ramach odrębnego postępowania, zakończonego prawomocną decyzją, chyba że ustalenia te dotyczyły okoliczności, które na skutek upływu czasu mogły ulec zmianie, albo też zmianie uległ stan prawny. Zarówno bowiem zmiany w stanie faktycznym na skutek upływu czasu jak i zmiany w stanie prawnym, czynią powyższą konstatację częściowo nieaktualną. Reasumując, należy podkreślić że zakres dokumentów, których przedłożenia w ramach prowadzonego postępowania może żądać organ prowadzący to postępowanie pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem i celem tego postępowania. Organ nie powinien żądać od strony przedłożenia dokumentów, które nie są konieczne do poczynienia ustaleń ściśle związanych z przedmiotem prowadzonego postępowania ani też czynić ustaleń w kwestiach już rozstrzygniętych. Tym samym, potraktowanie przez organy nadzoru budowlanego wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie, tak jakby był to pierwszy i jedyny wniosek w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku, niezwiązany przedmiotowo z poprzednio zakończonym postępowaniem, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie parteru tego samego budynku - nie stanowi właściwej realizacji opisanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że Skarżący w odwołaniu podnieśli zarzut nieprawidłowego, zbyt szerokiego, ich zdaniem, i wykraczającego poza przedmiot postępowania, wezwania do uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku. W tej sytuacji poprzestanie na samym odniesieniu się do treści art. 57 P.b., bez szczegółowej analizy wpływu braku opisanych dokumentów na możliwość zrealizowania celów postępowania, stanowi naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Podlegają zatem uchyleniu na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez Skarżących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z. art. 205 §1 P.p.s.a.