II SA/Rz 310/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.C. kwotę 255 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 310/06 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. /[...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 543 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [....]r. [.....]o odmowie skierowania M.C. do Domu Pomocy Społecznej w D., a jednocześnie kierującą go do Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w R. dla osób w podeszłym wieku, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że rozstrzygnięcie organu I instancji podyktowane zostało tym, iż organ ten dysponował wolnymi miejscami w pokoju małżeńskim w Domu Pomocy Społecznej dla kombatantów w R. M.C. w odwołaniu domagał się zmiany decyzji organu I instancji poprzez skierowanie go do domu opieki położonego poza miastem, np. w D., M. lub T. W motywach odwołania wskazywał przede wszystkim iż Dom Pomocy Społecznej w R. nie spełnia warunków zamieszkania i prawidłowej opieki. Organ II instancji powołując się na przepis art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że zgodnie z cytowaną normą prawną i zamieszkiwaniem odwołującego się na terenie miasta R. powinien on zostać skierowany do Domu Pomocy Społecznej dla kombatantów w R dla osób w podeszłym wieku. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu i dlatego nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. M.C. w skardze /wspólnej z żoną A./ skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia P[...]r. [...] domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Według poglądu zaprezentowanego przez skarżącego przysługuje mu prawo wskazania okoliczności, które przemawiają za skierowaniem do innego domu pomocy społecznej niż położony najbliżej ich miejsca zamieszkania. Okoliczności te winny być rozważone i uwzględnione przez organ wydający decyzję o skierowaniu. Takie okoliczności podniesione zostały we wniosku o skierowanie, a następnie w odwołaniu i podtrzymuje je też w skardze. Z punktu widzenia jego potrzeb w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, najkorzystniejszy jest Dom Pomocy Społecznej w T. W ocenie skarżącego jest to najbardziej komfortowy dom pomocy społecznej położony blisko jego dotychczasowego zamieszkania, nie jest przy tym prowadzony z nastawieniem na zamieszkiwanie w nim określonej grupy ludzi, np. kombatantów, jak w przypadku przydzielonego im Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów. Z terenami, na których położony jest Dom Pomocy Społecznej w T. skarżący jest emocjonalnie związany, a ze względu na jego położenie w terenie leśnym zapewnia on bezpośrednie obcowanie z przyrodą, ciszę i spokój potrzebne ludziom starszym. Niezmiernie ważne jest przychylne i pełne szacunku traktowanie ludzi starszych, z jakim spotkał się wraz z żoną w tym Domu i istotne też jest, że są w nim znacznie mniejsze opłaty za pobyt. Dom Kombatanta posiada ogromne obłożenie, jest tam ciasno i tłoczno. Przy uwzględnieniu, że w preferowanym przez niego i żonę Domu Pomocy Społecznej w T, /jak i w innych wskazywanych w odwołaniu, gdzie są wolne miejsca/, próba skierowania do tak niechcianego domu pomocy społecznej, jest przez nich odbierana jako próba wymuszenia cofnięcia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Brak rozważenia i uwzględnienia tych okoliczności w zaskarżonych decyzjach stanowi naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W przepisie tym chodzi o to aby umożliwić pobyt w takim domu pomocy społecznej, który jest najbliżej miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, jeśli jest to korzystne i pożądane z punktu widzenia tej osoby, pozwalając utrzymać dotychczasowe kontrakty sąsiedzkie, często kontakty z rodziną zamieszkałą w pobliżu czy też po prostu pozwolić na przebywanie w podobnym otoczeniu, klimacie, warunkach kulturowych itp. Jest to jednak ustawowe uprawnienie adresowane do osób mających otrzymać pomoc w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, a nie uprawnienie przynależne podmiotowi wydającemu decyzję o skierowaniu. W szczególności nie jest obowiązkiem czy powinnością osoby mającej otrzymać skierowanie do domu pomocy społecznej aby miała przebywać tylko w tym domu pomocy społecznej, który jest położony najbliżej jej miejsca zamieszkania. Wykładnia art. 54 ust. 2 powyższej ustawy winna następować przez pryzmat celów jakim służy pomoc społeczna, a więc z uwzględnieniem art. 3 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem skarżącego osoba kierowana do domu opieki społecznej ma prawo domagać się umieszczenia jej w domu najbliższym miejsca jej zamieszkania, ale co oczywiste, z różnych przyczyn może z tego uprawnienia nie skorzystać. Dobitnym tego potwierdzeniem jest fragment przytoczonego wyżej przepisu, z którego wynika, że odstępstwo od tych uprawnień jest możliwe, gdy okoliczności sprawy wskazują inaczej. Przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji nie uwzględniono i nie zbadano "okoliczności sprawy" wskazujących na zasadność innego rozstrzygnięcia. Dotychczasowe decyzje wydano więc przy założeniu, że wystarczy tylko ustalić dom pomocy społecznej najbliższy miejscu zamieszkania, a takie uproszczenie jest sprzeczne z założeniami ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie skierowania skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w D. i jednocześnie kierującą go do Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w R. dla osób w podeszłym wieku. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./ organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zatem zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ ten obowiązany jest przed wydaniem decyzji podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli. Prawidłowe rozpoznanie sprawy powinno znaleźć wyraz we właściwym uzasadnieniu decyzji zawierającym – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest więc jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad ogólnych określonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/ art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Organ musi wytłumaczyć się, dlaczego do konkretnych ustaleń zastosował dany przepis lub dlaczego uznał go za niewłaściwy. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ orzekający w drugiej instancji nie wywiązał się należycie z powyższych obowiązków. Do odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...\]r. M.C. dołączył kopię pisma z dnia 6 grudnia 2005 r. adresowanego przez nią do Prezydenta Miasta R. oraz kopię pisma zatytułowanego "Wyniki obserwacji w Domu Pomocy Społecznej dla kombatantów dokonanych w miesiącu listopadzie 2005 r. /na wyraźne polecenie pracownika opieki społecznej/ przez M. i A.C.". W wymienionych pismach, nawiązując do wniesionego odwołania, skarżący przedstawił argumenty mające w jego ocenie przemawiać za skierowaniem jej do jednego ze wskazanych przez nią domów opieki społecznej – w D., M. lub T., a więc za zmianą kwestionowanej decyzji. Jednocześnie w piśmie "Wyniki obserwacji w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów..." zawarł szczegółowe spostrzeżenia poczynione przez niego /wspólnie z żoną/ podczas użyty w w/w Domu Pomocy Społecznej, a dotyczące warunków w tym DPS. Należy przy tym podkreślić, że w odwołaniu zarzucił, iż w tymże DPS dla kombatantów w R warunki zamieszkania są nieodpowiednie, nie spełnia on też prawidłowej opieki, przy jednocześnie wygórowanej odpłatności. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego ustosunkowania się organu do zarzutów odwołania, ani też do argumentów podniesionych w w/w pismach skarżącego, a więc dołączonych do niego załączników /dowodzi/. Organ II instancji poprzestał jedynie na zacytowaniu normy prawnej powołanej w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji, która wobec zamieszkania skarżącej na terenie miasta R. uzasadnia skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w R., co w konsekwencji – w ocenie tegoż organu – odpowiada prawu. Zaniedbanie jednakże organu administracji w kwestii ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w związku z czym niewyjaśnienie ich w uzasadnieniu decyzji stanowi bez wątpienia istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Trafny jest zarzut pełnomocnika skarżącego podniesiony przed Sądem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na "fragmentarycznym zacytowaniu przepisu stanowiącego materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia przy jednoczesnym braku ustalenia stanu faktycznego analizowanej sprawy w zakresie tego przepisu". Otóż istotnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano jedynie "fragmentarycznie" przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./ - pominięto bowiem treść przepisu "chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej" – co musi być poczytane organowi za zaniedbanie ciążących na nim obowiązków. W szczególności jednak takim zaniedbaniem jest brak wyjaśnienia "stanu faktycznego sprawy w zakresie tego przepisu" zgodnie z wymogami wynikającymi z cytowanych wyżej przepisów K.p.a. Chodzi bowiem o to, czy okoliczności podnoszone w odwołaniu i dołączonych do niego załączników, ponowione również w skardze mogą stanowić – bądź te nie mogą – jak to wynika z powyższego przepisu "okoliczności sprawy wskazujących inaczej", a więc takich które pozwalają na skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej zgodnie z jej wnioskami co do miejsca jego lokalizacji, czyli nie tylko zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej. W tym zakresie, jak wyżej już zauważono, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny, co w konsekwencji czyni niemożliwym skontrolowanie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi Sądu i stosownie do poczynionych ustaleń wyda decyzję. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. 5.07.06 MK