II SA/Rz 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności działki -skargę oddala- II SA/Rz 311/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. Ś. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania nieodpłatnie własności działki nr ewid. 46/1 obrębu [...] gm. [...], o pow. 0,2988 ha na rzecz S. Ś. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), w związku z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm., dalej jako u.s.r.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S. Ś. w dniu 23 maja 2011 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] z wnioskiem o "bezpłatny zwrot" własności działki ewid. nr 46/1 obrębu [...] gm. [...] o powierzchni 0,2988 ha, którą na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1991 r., nr [...] M. i E. P. właściciele gospodarstwa rolnego przekazali na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe. Kolejno Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] przekazał przedmiotową działkę Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. W sprawie orzekało już SKO, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania nieodpłatnie własności działki nr ewid. 46/1 obrębu [...] gm. [...] o pow. 0,2988 ha, na rzecz S. Ś. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił przyznania nieodpłatnie własności działki nr ewid. 46/1 obrębu [...] gm. [...] o pow. 0,2988 ha, na rzecz S. Ś. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt [...] S. Ś. nabył w całości spadek po E. P. Zaś z ustaleń organu wynika, że M. P. zmarła wiele lat wcześniej przed E. P. i spadek po niej nabył jej maż. Organ wyjaśnił, że uprawnienie do żądania bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi dożywotniego użytkowania obwarowane jest dwoma przesłankami, które muszą zaistnieć łącznie. Po pierwsze wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługuje prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. Na skutek wezwania Starosty – S. Ś. pismem z dnia 6 października 2011 r. wyjaśnił, że nie ma pokrewieństwa pomiędzy nim, a zmarłymi M. i E. P., którzy nie posiadali dzieci, natomiast wnioskodawca był ich opiekunem. Reasumując organ stwierdził, że skoro S. Ś. nie jest osobą zstępną po zmarłym małżeństwie, zatem stosownie do art. 118 ust. 1 i 2 a u.s.r. nie ma podstaw do zwrotu przedmiotowej działki w niniejszej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji S. Ś. wniósł o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na zezwolenie sprzedaży odpłatnie przedmiotowej działki nr 46/1, ewentualnie o rozstrzygnięcie zezwalające na sprzedaż w/w działki na jego rzecz. W uzasadnieniu podniósł, że poprzedni właściciele działki objętej wnioskiem tj. E. i M. P. na mocy testamentu przekazali na jego rzecz własność tej nieruchomości. Wskazał, że jako faktyczny użytkownik w/w działki nie wiedział, że jej właścicielem jest Skarb Państwa. Wyraził wolę odpłatnego nabycia tej działki lub jej dzierżawy. SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała przesłanka podmiotowa niezbędna do uzyskania uprawnienia w zakresie bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotniego użytkowania, gdyż spadkobiercą testamentowym po zmarłym E. P. w całości jest S. Ś., jednakże nie jest on zstępnym rolnika. Organ naprowadził, że działka objęta wnioskiem stanowi przedmiot prawa własności Skarbu Państwa, a zasobem tym gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...], która jest adresatem właściwym w sprawie odpłatnego nabycia bądź dzierżawy. Organ odwoławczy wskazując na przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231 poz. 1700 ze zm., dalej jako u.g.n.), wyjaśnił, że pierwszeństwo nabycia nieruchomości należących do Skarbu Państwa nie jest roszczeniem, natomiast stwarza jedynie korzystną sytuację prawną określonych podmiotów, w przypadku ziszczenia się zdarzeń opisanych w art. 29 u.g.n. (tj. przysługuje m.in. byłemu właścicielowi zbywanej nieruchomości lub jego spadkobiercom, jeżeli nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1992 r.). Natomiast pierwszeństwo to aktualizuje się w momencie ogłoszenia przez aktualnego właściciela zamiaru zbycia nieruchomości. W skardze na tę decyzję S. Ś. wniósł o uchylenie w całości jej oraz decyzji poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, alternatywnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji z racji zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Skarżący zarzucił decyzji objętej skargą naruszenie: 1. art. 118 ust. 1 i 2 a u.s.r., przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie po stronie skarżącego nie zostały łącznie spełnione przesłanki uprawniające do skutecznego wystąpienia z żądaniem bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotniego użytkowania, w sytuacji gdy już zupełnie pobieżna analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że takie twierdzenie nie jest zasadne, 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 7 i art. 156 k.p.a. w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez wydanie zaskarżonej decyzji sprzecznie z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, co ostatecznie skutkowało, że słuszny interes skarżącego został ewidentnie naruszony, gdyż mimo spełnienia wszelkich wymaganych prawem przesłanek do nieodpłatnego nabycia nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. nr 46/1 wniosek nie został uwzględniony. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że istotą sprawy jest dokonanie prawidłowej wykładni przepisów art. 118 ust. 1 i 2 a u.s.p. Powtórzył, że od kilkunastu lat sprawuje władztwo nad przedmiotową nieruchomością i jest jej samoistnym posiadaczem, włada nią z wyłączeniem innych osób, zaś w opinii lokalnej społeczności jest uważany za właściciela działki nr 46/1, na którą poniósł znaczne nakłady, a zatem zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku w całości. Wyraził stanowisko, że organy oceniając wyżej wymienione przepisy powinny kierować się w niniejszej sprawie wykładnią celowościową oraz w drodze wnioskowania a contrario. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 118 u.s.r., stanowiący, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (ust. 1). Z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a). Z treści wyżej cytowanego przepisu wynika więc, że oprócz rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne Skarbowi Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe, także jego zstępny może żądać przyznania tej nieruchomości, jeśli nią faktycznie włada po śmierci tego rolnika w zakresie odpowiadającym uprawnieniom tego ostatniego. Tak więc uprawnienie do uzyskania prawa własności takiej działki w rozumieniu przepisu art. 118 ust. 2a u.s.p. zostało rozszerzone wyłącznie na zstępnych osoby uprawnionej, czyli na dzieci, wnuki, prawnuki itd. osoby, której z tytułu przekazania gospodarstwa w myśl dotychczasowych przepisów, przysługiwało prawo do bezpłatnego korzystania z działki. W oparciu o art. 118 ust. 2a u.s.r., stwierdzić należy, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z roszczeniem o nieodpłatne nabycie własności działki po śmierci rolnika jest zstępny tej osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki. Wyraźne wskazanie w ustawie podmiotów (poza rolnikami - emerytami i rencistami) uprawnionych do nabycia działek na podstawie art. 118 ustawy [z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników] zamyka krąg osób uprawnionych z tego tytułu i nie zezwala na rozciąganie tego prawa na jeszcze inne podmioty. Wynikające z art. 118 ust. 1 ustawy prawo jest związane z użytkowaniem, które jest prawem niezbywalnym i wygasa ze śmiercią emeryta czy rencisty. Skoro niezbywalne jest prawo, z którego wynika w/w roszczenie, to tym samym niezbywalne jest również roszczenie mające swoje źródło w tym prawie (zob. M. Szewczyk – CASUS 2005/4/30). Z akt sprawy niniejszej jednoznacznie wynika, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie jest w ogóle osobą spokrewnioną ze zmarłymi byłymi rolnikami M. i E. P., chociaż sprawował nad nimi faktyczną opiekę. W takiej sytuacji skarżący nie może skutecznie domagać się bezpłatnego przekazania mu prawa własności działki pozostawionej tym rolnikom do dożywotniego użytkowania. Powyższego nie może zmienić fakt nabycia przez S. Ś. spadku po zmarłym E. P., w sytuacji gdy skarżący jako spadkobierca nie jest zstępnym tego rolnika. W kontekście poczynionych uwag stwierdzić należy, że jednoznaczne wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych do nabycia działek na podstawie art. 118 u.s.r., zamyka krąg osób uprawnionych z tego tytułu i nie zezwala na rozciąganie tego prawa na jeszcze inne podmioty, czego w istocie domaga się skarżący. Przepis bowiem jasno wskazuje jako uprawnionych zstępnych, a nie następców prawnych czy spadkobierców. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że organy obydwu instancji prawidłowo stwierdziły, że S. Ś. nie jest osobą uprawnioną do skutecznego żądania nieodpłatnego przekazania działki zabudowane z gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Państwa za rentę, gdyż skarżący nie jest zstępnym żadnej z osób, które gospodarstwo rolne przekazały za rentę. W związku z tym twierdzenia skarżącego, odnoszące się do sprawowania władztwa nad nieruchomością pozostawioną jego poprzednikom prawnym do dożywotniego użytkowania, a także stanowisko, że "w opinii lokalnej jest uważany za właściciela tej nieruchomości", nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bo nie mają żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku w świetle wyżej przedstawionej podstawy prawnej w sytuacji gdy z wnioskiem występuje inna osoba niż do tego legitymowana w oparciu o w/w podstawę prawną. Sąd zauważa, że powołane w skardze wyroki odnoszą się do innego stanu faktycznego, niż ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. Dotyczą one bowiem uprawnienia zstępnego do złożenia wniosku o nieodpłatne przyznanie własności działki pod budynkiem, w sytuacji, gdy faktycznie włada on tą nieruchomością, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika przekazującego gospodarstwo, bądź sytuacji, w której wobec złożenia przez spadkodawcę stosownego wniosku przed otwarciem spadku (czyli przed datą śmierci spadkodawcy), taka ekspektatywa prawa wchodziłaby do spadku – a tak w niniejszej sprawie także nie jest, bo z wnioskiem wystąpił spadkobierca nie będący zstępnym, a nie za życia spadkodawca. (takiej sytuacji dotyczy wyrok NSA z 26 marca 1992 r., II SA 82/92 Lex 26077). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji są zgodne z prawem. W żadnym wypadku nie zaistniały tez podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.