II SA/Rz 311/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SK.906.6.2024.TC w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPWIS" lub "Organ odwoławczy") z 16 grudnia 2024 r. nr SK.906.6.2024.TC, wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS" lub "Organ I instancji") nakazał Stowarzyszeniu [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Stowarzyszenie"), doprowadzić do należytego stanu sanitarnego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], poprzez usuniecie zbędnej roślinności, usunięcie śladów bytności ptaków oraz dokładne wyczyszczenie i dezynfekcję powierzchni, w terminie do 15 grudnia 2024 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że decyzją została złożona w placówce operatora pocztowego 17 października 2024 r. i odebrana przez Skarżącą 4 listopada 2024 r. W dniu 18 listopada 2024 r. Stowarzyszenie nadało w placówce operatora pocztowego – skierowane do PPWIS za pośrednictwem PPIS – odwołanie od opisanej wyżej decyzji Organu I instancji. Postanowieniem z 16 grudnia 2024 r. nr SK.906.6.2024.TC Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja PPIS została prawidłowo wysłana na adres siedziby Stowarzyszenia, niemniej wobec niemożności jej doręczenia, 17 października 2024 r. została złożona w placówce operatora pocztowego zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Z danych emonitoringu Poczty Polskiej S.A. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że 17 października 2024 r. u adresata pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce operatora pocztowego wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni. Powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zostało pozostawione 25 października 2024 r. PPWIS zwrócił uwagę, że z informacji wygenerowanych z systemu monitorowania przesyłek Poczty Polskiej S.A. wynikało, że 4 listopada 2024 r. o godz. 6:44 przesyłka otrzymała status "zwrócona", natomiast o godz. 8:12 zmieniła status na: "oczekuje na odbiór", a o godz. 8:13 została "odebrana w punkcie". Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki doręczono Organowi I instancji 5 listopada 2024 r. Organ odwoławczy podał, że zapisy dokonane przez pracowników operatora pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazywały na nieprawidłowości w doręczeniu przesyłki, co skutkowało skierowaniem reklamacji. W piśmie z 25 listopada 2024 r. Poczta Polska S.A. uznała reklamację za zasadną i stwierdziła, że termin przewidziany na odbiór przesyłki upłynął 31 października 2024 r. W ocenie Organu odwoławczego powyższe okoliczności prowadzą do stwierdzenia, że termin 14 dni przewidziany na odbiór przesyłki rozpoczął bieg od dnia pierwszego zawiadomienia i upłynął bezskutecznie 31 października 2024 r. Skutek doręczenia Skarżącej decyzji Organu I instancji, stosownie od art. 44 § 4 k.p.a., nastąpił 31 października 2024 r., a zatem termin na wniesienie odwołania upłynął 14 listopada 2024 r. Odwołanie wniesiono zaś 18 listopada 2024 r. Powyższe okoliczności obligowały do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. PPWIS podkreślił, że bezprawne wydanie 4 listopada 2024 r. Prezesowi Stowarzyszenia przysyłki zawierającej decyzje PPIS nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ nie otwiera Skarżącej nowego terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, postanowienie PPWIS zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 45 w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie fikcji doręczenia, podczas gdy w sprawie doszło do rzeczywistego doręczenia przesyłki Skarżącej, z ustaleń Organu wynika, że działania operatora pocztowego były nieprawidłowe, a nadto adnotacje dokonane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru są nieczytelne i niezrozumiałe, co z kolei wyklucza oparcie się na jego treści w celu oceny spełniani przesłanek z art. 45 k.p.a. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że operator pocztowy prawidłowo wykonał obowiązek wskazany art. 44 § 1 – 3 w zw. z art. 45 k.p.a.; 2. art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i stwierdzenie, że odwołanie Skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane w sprawie przez Organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa – art. 133 § 1 P.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. PPWIS dokonał ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania odwoławczego, uwzględniając również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się Organ zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Przekazane akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 17 sierpnia 2023 r. II SA/Gd 67/23). Wymaga przy tym podkreślenia, że treść art. 134 k.p.a. została sformułowana w sposób jasny, kategoryczny i bezwarunkowy. Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Ponadto stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie bada przyczyn, z powodu których strona uchybiła terminowi. Ustalenia stanu faktycznego ograniczają się bowiem wyłącznie do ustalenia daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji, daty wniesienia środka zaskarżenia oraz czy odwołanie wniesiono w terminie określonym art. 129 § 2 k.p.a. Z nadesłanych akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że decyzja PPIS z [...] października 2024 r. nr [...], została prawidłowo wysłana na adres: ul. [...]. Jest to adres Stowarzyszenia wskazany w rejestrze stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego, na który w toku postępowania skutecznie doręczano korespondencję Skarżącej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pracownik operatora pocztowego wskazał, że przesyłki zawierającej decyzję PPIS nie doręczono przedstawicielowi Stowarzyszenia i 17 października 2024 r. złożono ją w placówce pocztowej. Jednocześnie wskazano, że 17 października 2024 r. w oddawczej skrzynce pocztowej Skarżącej pozostawiono – zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. – zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni. Zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera również wskazanie, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, 25 października 2024 r. pozostawiono powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Wymaga podkreślenia, że powyższe zdarzenia znajdują potwierdzenie zarówno w informacji uzyskanej z systemu emonitoring.poczta-polska.pl, jak odpowiedzi Poczty Polskiej S.A. zawartej w piśmie z 25 listopada 2024 r. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności uprawniały do zastosowania przez Organ odwoławczy art. 44 § 4 k.p.a. i przyjęcia, że decyzja Organu I instancji została doręczona Skarżącej 31 października 2024 r. Zgodnie bowiem z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Stosownie zaś do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie Skarżąca nie podjęła w czternastodniowym terminie przesyłki złożonej w placówce operatora pocztowego. Skutek doręczenia Skarżącej decyzji PPIS nastąpił zatem 31 października 2024 r. i od tej daty rozpoczął bieg czternastodniowego terminu określonego art. 129 § 2 k.p.a. Oznacza to, że ostatnim dniem terminu przewidzianego na wniesienie odwołania przez Skarżącą był 14 listopada 2024 r. Wobec powyższego PPWIS prawidłowo ustalił, że odwołanie nadane 18 listopada 2024 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu i zasadnie zaskarżonym postanowieniem zastosował art. 134 k.p.a. W kontekście zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że na rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego na wniesienie odwołania przez Skarżącą nie miała wpływu okoliczność późniejszego osobistego odebrania decyzji w placówce pocztowej. Zaistnienie okoliczności prawnej w postaci skutku doręczenia stronie decyzji po bezskutecznym upływie czternastodniowego terminu przewidzianego na odebranie przesyłki, wynika z samej ustawy i nie pozostawione zostało uznaniu organów administracji. Nie ma bowiem przepisu prawa, który nakazywałby w takiej sytuacji odmienne obliczanie terminów na wniesienie środka zaskarżenia przez stronę, niż zastosowanie tzw. fikcji doręczenia stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. W szczególności brak jest regulacji, która przewiduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji podjęcia przesyłki przez adresata po upływie terminu wskazanego w art. 44 § 1 k.p.a. od dnia późniejszego podjęcia tej przesyłki Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty związane z nieuprawnionym zastosowaniem art. 44 § 4 k.p.a. w związku z nieprawidłowymi działaniami operatora pocztowego oraz nieczytelnym wypełnieniem zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji PPIS zawiera wskazanie daty nadania przesyłki, daty podjęcia próby jej doręczenia stronie skarżącej oraz daty pozostawienia zawiadomień o możliwości odbioru przesyłki z placówki pocztowej. Wskazane wyżej informacje korespondują z informacjami z systemu emonitoring Poczty Polskiej S.A. oraz pismem tego podmiotu piśmie z 25 listopada 2024 r. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu zarówno fakt złożenia spornej przesyłki pocztowej w placówce pocztowej, jak i to, że Skarżąca została dwukrotnie zawiadomiona o możliwości odebrania przesyłki, a odbioru przesyłki dokonano po upływie terminu wskazanego w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadesłane akta sprawy zawierają zatem dowody potwierdzające, że operator pocztowy prawidłowo wykonał obowiązek wskazany art. 44 § 1 – 3 w zw. z art. 45 k.p.a. Nieprawidłowości w działaniu operatora pocztowego obejmowały zaś jedynie nieuprawnione wydanie Skarżącej przesyłki po upływie czternastodniowego terminu określonego art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie odnosiły się zaś do złożenia pisma w placówce operatora pocztowego oraz zawiadomienia Skarżącej o możliwości odebrania pisma, co zresztą zostało wyjaśnione przez PPIWS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie miały zatem wpływu zarówno na prawidłowość czynności podjętych w ramach procedury określonej art. 44 § 1 – 3 k.p.a., jak i zastosowania art. 44 § 4 k.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.