II SA/Rz 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. R. przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. II SA/Rz 586/06 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Wyrokiem z dnia 18 października 2008r. sygn. akt IISA/Rz 586/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.R., E.S., M.G., J.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] kwietnia 2006r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 19 grudnia 2006r. W dniu 9 maja 2008r. K.R. nadała na poczcie wniosek (skargę) o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu sygn. akt IISA/Rz 586/06 z dnia 18 października 2008r. Jako podstawę wznowienia wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt K 6/05 ogłoszony w dniu 9 kwietnia 2008r. w Dz. U. 2008r. Nr 59, poz. 369. Podała, że Burmistrz Gminy I. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium utrzymało tę decyzje w mocy. W skardze do Sądu zarzucono organom naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 137 ust. 2 ugn polegające na uznaniu, że w przypadku żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia podlega ona zwrotowi, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w każdym dowolnym czasie, nawet gdy taki nie obowiązywał w dniu składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca, wskazała, że wnosiła o zawieszenie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem ale wniosek nie został uwzględniony. Podkreśliła, że wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji braku planu miejscowego miały swe źródło w art. 137 ust. 2 ugn. Na dzień złożenia wniosku art. 137 ust. 2 ugn stanowił jedyną postawę do uzasadnienia żądań wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podało, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy art. 137 ust. 2 ugn nie ma zastosowania i powoływany przez K.R. wyrok Trybunału nie zmienia sytuacji prawnej w sprawie. W oparciu o art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz 717 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wnioskowanym terenie od dnia 10 kwietnia 2006r. obowiązuje plan miejscowy, a zatem po tym terminie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie było możliwe, a wszczęte w tej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego je umorzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania Sąd w pierwszej kolejności badał, czy skarga oparta została na ustawowej podstawie wznowienia i czy wniesiona została w terminie. Ustawowe podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały wymienione w art. 271 - 273 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a. Są to przyczyny nieważności, wymienione w art. 271 P.p.s.a. oraz właściwe przyczyny restytucyjne wskazane w przepisie art. 273 P.p.s.a. Podstawą wznowienia może być również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie - art. 272 P.p.s.a. Na tą właśnie podstawę wznowienia skarga wskazuje; zdaniem skarżącej orzeczeniem takim jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt K 6/05 ogłoszony w dniu 9 kwietnia 2008r. w Dz. U. 2008r. Nr 59, poz. 369. Poza wskazaniem podstawy wznowienia istotne jest również zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi. W przypadku oparcia skargi na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, termin do wniesienia skargi wynosi jeden miesiąc od dnia wejścia orzeczenia w życie (art.272 § 2 P.p.s.a.). W realiach sprawy stwierdzić należy, że skarga spełnia wyżej wymienione wymogi formalne. K.R. złożyła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w dniu 9 maja 2008 r., a więc w terminie, wskazując w niej na podstawę przewidzianą przepisem art. 272 § 1 P.p.s.a., tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, który ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 59, poz. 369. z dnia 9 kwietnia 2008r. Wyrokiem tym Trybunał orzekł o niezgodności art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, w zakresie w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie przepisem art. 280 § 1 P.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Sąd badał, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, nie badając zasadności powołanej podstawy wznowienia ani jej istnienia. Po ustaleniu dopuszczalności skargi Sąd wyznaczył rozprawę i dokonał kontroli jej zasadności. Jak wskazano na wstępie, żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na podstawie przewidzianej przepisem art. 272 § 1 P.p.s.a., a konkretnie na wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie określonym w tym wyroku. Zgodnie z treścią przepisu art. 272 § 1 P.p.s.a można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Zatem warunkiem sine qua non merytorycznego rozpoznania skargi jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją tego przepisu, na podstawie którego orzekał Sąd w sprawie, której dotyczy wznowienie. W orzecznictwie i doktrynie nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego występuje w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego, które stosował organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną. W piśmiennictwie (m.in. A. Kabat - P.p.s.a. Komentarz II, s. 642) przyjmuje, że oparcie skargi o wznowienie postępowania na przepisie art. 272 P.p.s.a. będzie możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności będą przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiące podstawę orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego (np. art. 145-151, 161, 178) albo przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (np. art. 180, 184-186, 188-189), bowiem przepisy prawa materialnego, w oparciu o które rozstrzygał organ administracyjny, nie stanowią podstawy orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów prawa materialnego nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania sądowo-administracyjnego, wskazanej w art. 272. W orzecznictwie natomiast zaprezentowany został pogląd, że art. 272 § 1 P.p.s.a. nie zawiera ograniczeń w podstawie do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie ze względu na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego dotyczącego przepisów postępowania, pomijając w tym zakresie orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego. Nie można ograniczać prawa strony do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli nie wynika to jasno z brzmienia przepisu (tak NSA w wyroku z 2 listopada 2005 r. I FSK 120/2005, LexPolonica nr 1074461). Wskazane rozbieżności stanowisk nie są jednak istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy: przy przyjęciu bowiem stanowiska wyrażonego w piśmiennictwie, skarga o wznowienie podlegałaby odrzuceniu, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczył przepisów P.p.s.a., natomiast przy przyjęciu stanowiska wyrażonego w orzecznictwie i uznaniu, że strona wskazała na ustawową podstawę wznowienia, skarga o wznowienie byłaby niezasadna. Sąd w tym składzie przyjął, że skarga oparta została na ustawowej podstawie wznowienia (art. 272 § 1 P.p.s.a.) i jako niezasadną skargę tą oddalił. Analiza akt sądowych jednoznacznie wskazuje, że ani wyrok Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Rz 586/06, którego skarga o wznowienie postępowania dotyczy i którego uchylenia żąda skarżąca, ani poddana w postępowaniu tym kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, nie zostały wydane w oparciu o art. 137 ust. 2 ugn. Organy administracji umorzyły bowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i legalność stosowania tych przepisów była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 586/06. Oddalając w tej sprawie skargę Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych o bezprzedmiotowości postępowania wskazując na bezzasadność podnoszonych w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadmienił też, iż postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz 717 ze zm.) i wobec tego w tym postępowaniu chybione były zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to zasługuje na pełną akceptację, skoro w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem sygn. II SA/Rz 586/06 organy administracyjne nie stosowały przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał zaskarżonej decyzji pod kątem legalności z przepisami tej ustawy. Wobec tego skoro powoływany w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przepis art. 137 ust. 2 ugn. nie stanowił podstawy orzekania Sądu w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 586/06, to tym samym nie mógł stanowić skutecznej podstawy wznowieniowej i doprowadzić do zmiany tego orzeczenia. Reasumując stwierdzić należy, iż powołanie się w skardze o wznowienie postępowania na niekonstytucyjność przepisu, który nie był podstawą wydania decyzji i orzeczenia sądu, nie może prowadzić do uchylenia bądź zmiany objętego skargą orzeczenia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego oddalił.