II SA/Rz 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -uchyla zaskarżoną decyzję- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. /Dz.U. Nr 38, poz. 229/ w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Z 2003r. Nr 207, poz. 2016/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. nakazał A.B., R.B., K.Ś., W.Ś., rozbiórkę obiektu letniskowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. B.G. w S. wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że usytowanie obiektu letniskowego narusza przepisy techniczno – budowlane zawarte w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto obiekt znajduje się na terenie, na którym wg Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [..]r., nie był przeznaczony pod tego typu zabudowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A.B., R.B., K.Ś. i W.Ś. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujacy zarzucili naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego tj. ustalenia jakiego rodzaju materiałów użyto do budowy obiektu oraz z jakiego jest teraz wykonany, jakie są rzeczywiste odległości od sąsiedniej działki nr [...] oraz czy użyte do budowy obiektu materiały są łatwo palne, 2/ art. 8, art. 104 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania i wyrażenie dwóch odmiennych poglądów prawnych na tle tego samego stanu faktycznego, czym naruszono art. 32 Konstytucji RP oraz wydanie dwóch różnych decyzji rozstrzygających tę samą kwestię, co stanowi rażące naruszenie prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 3/ art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że odległość obiektu od działki nr [..] wynosi ok. 0,6-1,40m podczas gdy wynosi ona 1,50m. Przyjęcie, że obiekt powoduje niebezbieczeństwo dla otoczenia, mimo, że decyzją z dnia [..].03.2008r., znak: [...] organ potwierdził, że przedmiotowy obiekt spełnia wymagane prawem warunki i nie narusza dyspozycji art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Nadto organ błędnie ustalił, wyłącznie na podstawie oświadczenia pani E.P., że w obiekcie wymienione zostały obicia ścian twardą płytą przeciwogniwą na siding oraz że obiekt posiada werandę zaliczoną do powierzchni obiektu, 4/ art. 80 k.p.a. polegające na niezgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, 5/ art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. poprzez podjęcie decyzji o rozbiórce obiektu na podstawie nieobowiązujących Planów Zagospodarowania Przestrzennego, a nie według stanu prawnego aktualnego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, 6/ art. 40 cyt. wyżej ustawy poprzez brak wezwania inwestora do dokonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, 7/ art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej zdatność do użytku obiektu, a następnie wydanie decyji nakazującej robiórkę tego obiektu. Odwołujący, dołączając kserokopię pisma, wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodu z decyzji PINB z dnia [..] marca 2008r., [...] na okoliczność wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie i skierowanej do tego samgo adresata. W obszernym uzasadnieniu A.B., R.B., K.Ś. i W.Ś. rozwinęli powyżej wskazane zarzuty, eksponując w szczególności, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie rażąco narusza przepisy postępowania oraz zasady postępowania administracyjnego. Odwołujący się podkreśłili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2008r. wydał w tej samej sprawie decyzję, nazwaną “potwierdzenie", w której jednoznacznie wskazał, że wykonany obiekt budowlany nie narusza treści art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. W ich ocenie decyzja ta, choć nazwana przez organ “potwierdzenie", jest pozwoleniem na użytkowanie obiektu tj. jego “legalizacją". Zatem wydane zostały w tej samej sprawie dwie różne decyzje, stąd zaskarżona przez nich decyzja rażąco narusza prawo. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej w skrócie PWINB) uznał, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia [..] marca 2011 r. nr [...] uchylił wymienioną na wstępie decyzję i jednocześnie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że PINB w S. prowadził już postępowanie administracyjne, w wyniku którego skierował do A.B. pismo z dnia [..] marca 2008r. znak: [...] stwierdzające, że w sprawie samowolnej budowy obiektu letniskowego, wybudowanego w 1980r., na działce o nr ewid. [..] położonej w S., nie doszło do naruszenia art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i brak jest podstaw do podejmowania działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W dalszej części organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, mimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, stanowią w istocie decyzję. Pismo PINB z dnia [..] marca 2008r. posiada niezbędne cechy decyzji tj. oznaczenie organu wydającego akt, oznaczenie stron, rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wykonanie zmian i przeróbek oraz podpis osoby reprezentującej organ. Z powyższego wynika zatem, że sprawa legalności budowy objętego postępowaniem obiektu letniskowego, została już osądzona. Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i jako obarczona wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. musi być wyeliminowana z obrotu prawnego a postępowania organu I instancji umorzone. Skargę na powyższą decyzję wniosła B.P. – zastępowana przez pełnomocnika E.P. oraz M.S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżące zarzuciły nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym umorzeniem postepowania. Powyższe było wynikiem błędnego, naruszajacego art. 107 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przyjęcia, że sprawa objęta decyzją organu I instancji została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją tego organu z [..] marca 2008r. Ponadto zarzuciły naruszenie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w S. z dnia [..] marca 2008r. mimo, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące wskazały, że są współwłaścicielkami działki nr [...] graniczącej z działką nr [..], na której wzniesiono obiekt będacy przedmiotem postępowania. W pierwszej kolejności zanegowały uznanie przez organ odowławczy, że pismo PINB z dnia [..] marca 2008r. jest decyzją. Pismo to nie spełnia bowiem wymogów z art. 104 iart. 107 k.p.a. Jest ono wyłącznie informacją bądź zaświadczeniem, wydanym bez prowadzenia postępowania i bez udziału osób zainteresowanych – stron. Ponadto pismo z [..] marca 2008r. dotyczy stanu stwierdznego w czasie kontroli w dniu [..].03.2008r., tymczasem decyzja z dnia [..] listopada 2010r. uwzględnia stan na dzień przeprowadzenia kontroli w dniu [..].05.2010r. Po oględzinach w dniu [..].03.2008r. inwestor dokonał zmiany i rozbudowy domu (powiększyła się powierzchnia zabudowy, powstała weranda, dodatkowe pomieszczenie i dobudowano ustęp). Zatem w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu. Decyzja późniejsza została wydana w oparciu o inny i nowy stan faktyczny i nie stoi w sprzeczności z wcześniejszą decyzją. Z uwagi na fakt, że obiekt powstał w warunkach samowoli, organ odwoławczy nie powinien umarzać postępowania tylko na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [..].03.2008r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi są zasadne między innymi z przyczyn podnoszonych przez skarżące. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylającego decyzję organu I instancji i umarzającego postępowanie przed organem pierwszoinstancyjnym jest przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wydając takie rozstrzygniecie organ przyjął, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem postępowania zakończonego pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] marca 2008 r. znak: [...] spełniającego cechy decyzji administracyjnej. W ocenie zatem organu, wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [..] listopada 2010 r. znak : [...] jest obarczona wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., co obliguje do usunięcia jej z obiegu prawnego. Takie rozstrzygnięcie podjęte przez organ zaskarżoną decyzją w istocie sprowadza kontrolę legalności, dokonywaną przez Sąd do oceny, czy w kontekście rozpatrywanej sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Nie kwestionując zasadności oceny pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] marca 2008 r. znak : [...], wskazać jednak należy, że dla stwierdzenia, wystąpienia naruszenia res iudicata, istotne jest istnienie tożsamości spraw rozstrzygniętych kolejno po sobie dwoma decyzjami z których pierwsza jest ostateczna / B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2008 Art. 156 Nb 7/. Oznacza to, że o tożsamości spraw decyduje tożsamość podmiotów oraz tożsamość przedmiotu tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organu II instancji nie istnieje tożsamość podmiotowa w postępowaniu zakończonym pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2008 r. oraz w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia [..] listopada 2010 r. Pierwsze z tych postępowań, jak wynika z akt sprawy, toczyło się prawdopodobnie z wniosku A.B. o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu letniskowego podczas gdy rozpoznawana sprawa została zainicjowana pismem skarżącej w przedmiocie legalności obiektu budowlanego. Nie zachodzi również tożsamość przedmiotowa obu spraw. Jak wynika z akt sprawy poprzedniego postępowania, a w szczególności z zalegającego w aktach sprawy protokołu kontroli budynku letniskowego z dnia [..] marca 2008 r. przedmiotem postępowania był budynek letniskowy drewniany o wymiarach 5,3 x 3,0 m wybudowany w 1980r z werandą o wymiarach 3,0 x 5,3 m z zadaszeniem wspartym na trzech słupkach. Postępowanie w tamtej sprawie zostało zainicjowane prawdopodobnie przez obecnego uczestnika postępowania – A.B., domagającego się zezwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, a skarżące w tym postępowaniu nie brały udziału. Tymczasem z obecnie prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżaną decyzją, a w szczególności z protokołu kontroli legalności budowy obiektu budowlanego z dnia [..] maja 2010 r. wynika, że przedmiotem postępowania jest obiekt o wymiarach 5,5 x 4,45 m, posadowiony w odległości 1,4 m i 0,6 m na długości 1,2 m od działki stanowiącej własność skarżących. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [..] kwietnia 2010 r. /data złożenia wniosku – [..] maja 2010 r./. Naprowadzone wyżej okoliczności wskazują, że organ II instancji przedwcześnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt.2 przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. nie badając dostatecznie tożsamości spraw zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania stron obu tych spraw. Nie zachodzi bowiem tożsamość podmiotowa spraw ze względu na różny krąg osób biorących udział w tych postępowaniach, jak również nie zachodzi tożsamość podstawy prawnej z uwagi na to, że postępowania te toczyły się w różnych trybach i w oparciu o różne przepisy. Nie zachodzi również tożsamość podstawy faktycznej obu tych spraw z uwagi na to, że postępowania te dotyczą różnych obiektów budowlanych o różnych gabarytach. Zdaniem Sądu, nie zachodzi także tożsamość treści żądań strony albowiem pierwsze z tych postępowań prowadzone było z wniosku A.B. w aspekcie wydania zezwolenia na użytkowanie, podczas gdy kolejne postępowanie, wszczęte z wniosku skarżącej zmierzało do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Konkludując, z przyczyn wyżej naprowadzonych, w ocenie Sądu nie zachodzi tożsamość sprawy obecnie prowadzonej i sprawy zakończonej pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2008r, a tym samym brak jest podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozpoznać, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, złożone odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] listopada 2010 r. Reasumując powyższe , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.