II SA/Rz 316/07

Dnia 4 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 4 września 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - postanawia - odrzucić skargę W dniu 16 kwietnia 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga T. G. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 roku, nr [...] polegającą na odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego, zrealizowanego w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w S.". Zaskarżona czynność została podjęta w następujących okolicznościach: Wnioskiem z dnia 6 lipca 2005 roku T. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego zrealizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...] organ odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpoznaniu wniesionego na przedmiotową decyzję odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] wydał powołana na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku, nr [...], którą ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. N. w S. Uznając, iż wzmiankowana decyzja jedynie w części uwzględnia treść wniosku T. G. wniósł od niej odwołanie. Niepodzielając zawartych w nim zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Żadna ze stron postępowania nie zdecydowała się zakwestionować decyzji SKO na drodze sądowej. Pismem z dnia 14 czerwca 2006 roku T. G. zwrócił się Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o "wydanie pozwolenia na budowę z wyznaczeniem obowiązującej linii zabudowy stosownie do par. 4 ust 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), którą to możliwość stwarza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów, na podstawie § 4 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 powołanego Rozporządzenia." W odpowiedzi, pismem z dnia 22 czerwca 2006 roku Urząd Miasta [...] poinformował T. G., iż organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę jest Starosta [...], i to do niego należy kierować wniosek w tym przedmiocie. Pismem z dnia 6 lutego 2007 roku T. G. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], tym razem z żądaniem wydania nowych warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne - rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, zrealizowanego w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid. [...] , położonej przy ul N. w S. Zastrzegł jednocześnie, iż chce by wyznaczenie nowej linii zabudowy uwzględniało treść § 4 ust. 4 wyżej powołanego rozporządzenia z 2003 roku. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 8 lutego 2007 roku, nr [...] wyjaśnił, iż warunki jakie winna spełniać projektowana rozbudowa pawilonu zostały określone w decyzji z 1 grudnia 2005 roku. Warunki te ustalono przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 roku. Końcowo organ stwierdził, iż "nie znajduje okoliczności, które stanowiłyby prawną podstawę do zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w wydanej decyzji." Przedmiotową czynność - pismo zaskarżył do tutejszego sądu T. G. wnosząc o uchylenie ewentualnie uznanie za bezskuteczną odmowę zmiany warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego, zrealizowanego w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. N. w S. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadniczym kryterium tej kontroli, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) jest zgodność działalności administracji publicznej z prawem. Jak wynika z wyżej cytowanego zapisu Konstytucji, sądowa kontrola administracji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, nie obejmuje każdej podejmowanej przez nią aktywności. Zakres sądowej kontroli administracji określony został - stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji - w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli ustawodawca zakreślił w art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez wskazanie form działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż kontrola sądowo-administracyjna, co do zasady, rozciąga się wyłącznie na tę aktywność administracji publicznej, która podejmowana jest w formach wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Działania administracji, które nie zostały przyobleczone w formy wskazane w powołanym przepisie nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Należy zatem wskazać, iż sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności ż zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Uwzględniając całość powyższego uzasadnione staje się stwierdzenie, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 roku, nr [...], która w istocie stanowi pisemną informację o braku podstaw do zmiany decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...], jest niedopuszczalna. Czynność ta nie mieści się w żadnej z wyróżnionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej sądowej kontroli. Istotny i konieczny do odnotowania jest jednak fakt, iż organ nie podjął aktywności jaka wymagana jest od niego do należytego wyjaśnienia i załatwienia sprawy - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071), powoływanej dalej jako k.p.a. Wobec niejasności złożonego przez skarżącego podania - w odpowiedzi na skargę organ sam stwierdza, iż sformułowane przez skarżącego żądanie było nieprecyzyjne - Prezydent Miasta [...] winien podjąć przewidziane przepisami postępowania administracyjnego działania, celem wyjaśnienia wszelkich niejasności. Z wniosku skarżącego w sposób jednoznaczny wynika, iż intencją jego jest uzyskanie nowych warunków zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Brak precyzyjnego określenia, w którym z trybów procesowych chce tego dokonać, czy to poprzez wyeliminowanie wcześniej wydanej decyzji z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych, czy też poprzez jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. nie zwalniał organu od podjęcia aktywności skierowanej na wyjaśnienie tej kwestii. Strona nie ma obowiązku biegle orientować się w przepisach procedury administracyjnej i w sposób fachowy formułować swych żądań, natomiast organ prowadzący postępowanie zobligowany jest precyzyjnie ustalić jakie jest żądanie strony i czy można je załatwić na drodze postępowania administracyjnego. Symptomatyczna jest okoliczność, że organ stwierdzając, iż podanie T. G. jest nieprecyzyjne - co sugeruje, iż nie można ściśle określić czego żąda - następnie stwierdza, iż nie znajduje podstaw do zmiany wydanej przez siebie decyzji. Takie postępowanie wskazuje, iż organ nie mając pewności czego skarżący żąda, sam dokonał wyboru jednego z możliwych w tym zakresie rozwiązania i zadecydował po pierwsze o tym, że skarżący chce decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] zmienić, a po drugie o tym, że do takiej zmiany brak jest podstaw. Rozstrzygając o wniosku skarżącego organ nie posłużył się żadną z przewidzianych przez przepisy k.p.a. form procesowych, materializując swoją wolę w formie pisma. Działanie takie należy ocenić jako niewłaściwe. Niedopuszczalne jest przesądzanie o niezasadności żądania w razie braku dostatecznej wiedzy o jego treści. Treść żądania skierowanego do organu przesądza bowiem o tym, w jakiej formie procesowej winno nastąpić rozstrzygnięcie jego zasadności. W pierwszej kolejności organ zobligowany był więc ustalić treść żądania skarżącego, następnie w jakim trybie należy orzekać o jego zasadności, i końcowo wydać rozstrzygnięcie w odpowiedniej formie procesowej. Niepodjęcie tych działań uprawni skarżącego do uruchomienia procedur skierowanych na usunięcie bezczynności organu. Mając całość powyższego na uwadze, Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.