II SA/Rz 316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. M. oraz J. Ć. i R. Ć. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: H. M. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ oraz J. Ć. i R. Ć. solidarnie kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg J. i R. Ć. oraz H. M. jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i R. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z pomieszczeniem usługowym na sklep na działce nr ewid. 685/1 oraz przyłączy gazu i kanalizacji sanitarnej przebiegających przez działki nr ewid. 685/1 i 697/1 w T. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118, ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę M. i R. W. złożyli [...].09.2001 r., dołączając decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] Wójta Gminy T. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W tej sprawie wydana została przez Starostę decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę, która po złożeniu przez J. Ć. i H. M. odwołań została decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2002 r. w całości uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana przedwcześnie a sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego m. in. w zakresie udokumentowania prawa dojazdu do projektowanej inwestycji przez działkę 697/1, rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej prawidłowego dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiednich, oraz prawidłowego ustalenia stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z pomieszczeniem usługowym na sklep na działce nr ewid. 685/1 oraz przyłączy gazu i kanalizacji sanitarnej przebiegających przez działki nr ewid. 685/1 i 697/1 w T. na rzecz M. i R. W. W uzasadnieniu wskazał, iż realizacja inwestycji zgodna jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2000 r. wydanej przez Wójta Gminy T. Ponadto w trakcie postępowania inwestorzy zmienili trasę przebiegu przyłącza kanalizacji sanitarnej, zrezygnowali z projektowanego przyłącza na działkach nr ewid. 685/2 i 686 oraz przedłożyli projekt zagospodarowania ze zmienionym przebiegiem trasy. W tej sytuacji na ich wniosek Starosta decyzją z dnia [...] maja 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej przebiegającego przez działki nr ewid. 685/2 i 686. Odwołania od tej decyzji wnieśli zarówno H. M. jak i J. i R. Ć. H. M. podniosła, iż pomimo wielokrotnych upomnień z jej strony inwestorzy nie dokonali geodezyjnego pomiaru swojej działki, stąd też istnieje domniemanie, że projektowany budynek oraz parking usytuowany będzie niezgodnie z przepisami i zbyt blisko drewnianego domu mieszkalnego odwołującej. Podobnie J. i R. Ć. kwestionując zaskarżoną decyzję wskazali, iż projektowany budynek został usytuowany w zbyt bliskiej odległości od ich domu, niezgodnej z przepisami prawa. Przewidziane w projekcie budynku tzw. luksfery zmierzają do obejścia przepisów prawa, gdyż w rzeczywistości, już po odbiorze budynku, zostaną zastąpione oknami. Ponadto usytuowanie budynku jest niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi (odległość między budynkami winna wynieść 8 m), a przewidywany parking i przyłącze gazowe położone jest za blisko ich działki. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zastosowanie w sprawie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony pod jego rządami. Organ podniósł, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 14.12.1994 r. odległość od sąsiednich działek budowlanych wynosić ma 4.00 m dla ściany z otworami i 3.00 m od ściany pełnej. W przedmiotowej sprawie projektowany budynek mieszkalny z pomieszczeniami usługowymi usytuowany jest w odległości 3,00 m ze ścianą pełną od granicy zachodniej z działką p. Ć. i 3,30 m ze ścianą pełną od granicy wschodniej z działką p. M. Ponadto Wojewoda wskazał, iż celem ustalenia zgodności lokalizacji projektowanej inwestycji z wymogami przepisów ochrony przeciwpożarowej na dzień złożenia wniosku, opracowana została przez Zespół Rzeczoznawców Budowlanych Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa Oddział w R. stosowna opinia. Według tej opinii lokalizacja obiektu nie odpowiadała wymogom przepisów ochrony przeciwpożarowej, stąd też M. i R. W. przedłożyli projekt budowlany uwzględniający wnioski i zalecenia wskazane w opinii. Dodatkowo projekt został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wojewoda stwierdził również, że projektowany obiekt spełnia wymogi § 13 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. i nie powoduje ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w obecnie istniejących budynkach sąsiednich, jak również nie będzie ograniczał dopływu światła w mogących powstać w przyszłości budynkach. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniach podniósł, iż w budynku mieszkalnym Państwa Ć. w ścianie od strony projektowanego budynku znajduje się jeden otwór okienny od pomieszczenia korytarzo – kuchni w odległości 1,90m od granicy działki, w budynku Pani M. w ścianie od strony inwestowanej działki umieszczone są tylko drzwi wejściowe. Natomiast jeżeli chodzi o miejsca postojowe organ wyjaśnił, iż od strony drogi powiatowej przewidziane są dwa miejsca, których odległości od granicy działek sąsiednich, zgodnie z § 19 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. nie podlegają normowaniu, a klienci sklepu korzystać będą z ogólnodostępnego parkingu znajdującego się przy Ośrodku Zdrowia. Powołując się na art. 4 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa inwestycja odpowiada prawu i nie stwarza ograniczeń ani uciążliwości dla istniejącej zabudowy jak i mogących być prowadzonych w przyszłości ewentualnych inwestycji na działkach sąsiednich. Inwestorzy złożyli stosowny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożyli projekt budowlany wraz z wymaganymi dokumentami. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. i R. Ć. oraz H. M. J. i R. Ć. wnieśli o uchylenie decyzji w całości, podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu. Projektowany budynek znajduje się w odległości dużo mniejszej niż 4 m od granicy ich działki, a klienci korzystający z parkingu przy ośrodku zdrowia parkować będą na działce gminnej w odległości ok. 2 m od okien ich domu. Ponadto od strony projektowanego budynku znajduje się otwór okienny kuchni, a nie korytarzo - kuchni. Skarżący wskazali, iż działka inwestora jest zbyt mała aby znajdował się na niej tak duży obiekt i nie posiada dojazdu. Wskazali, iż w 2004 r. odmówiono im wydania pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania ludzi. H. M., podtrzymała w całości zawarte w odwołaniu argumenty i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobnie jak skarżący J. i R. Ć. zarzuciła zbyt bliską odległość projektowanego budynku od granicy z jej działką, brak miejsc parkingowych dla przyszłych klientów sklepu, naruszenie przepisów przeciwpożarowych, ograniczenie dopływu światła. Za nieprawdziwe uznała stwierdzenie organu, że na zachodniej ścianie jej domu znajdują się drzwi, bowiem umiejscowione jest tam okno o wymiarach 63 x 97 cm. Podniosła również, iż nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie "projektowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z pomieszczeniem usługowym na działce ewidencyjnej 685/1 w T.". W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż o możliwości budowy budynku mieszkalnego z pomieszczeniem usługowym przesądziła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.2000 r. Przedłożony projekt wskazuje, iż inwestycja spełnia wymogi w zakresie dostępu światła do sąsiednich pomieszczeń mieszkalnych. Natomiast obowiązek geodezyjnego wytyczenia obiektu, w sposób zgodny z projektem, wynika z art. 22 pkt 3 Prawa Budowlanego i należy do obowiązków kierownika budowy. Zarzut H. M. o nie otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest niesłuszny. Na bieżąco była ona informowana o toczącym się postępowaniu, czego dowodem są zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. 685/1 wraz z przyłączami gazu i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 685/1 i 697/1 w T. Z akt sprawy, w szczególności planu zagospodarowania działki oraz załączonego do projektu budowlanego wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielami działki nr 685/1 są M. i R. W. Działka ta graniczy z działkami nr: 684 - będącą własnością H. M., 697/1 -- stanowiącą własność Gminy T. oraz 685/2 i 686 – stanowiącymi własność J. i R. Ć. Organ przyjął, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiadają właściciele wymienionych wyżej działek i dopuścił ich do udziału w postępowaniu. Jednakże w toku postępowania R. Ć. zmarł, a okoliczność tę podniosła w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2001 r. J. Ć. Wskazała wówczas, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. spadkobiercami po zmarłym są małoletni R. Ć. i D. R., którzy nie brali udziału w postępowaniu. Wojewoda rozpatrując to odwołanie wspominaną okoliczność uwzględnił i wskazał w swojej decyzji z dnia [...] marca 2002 r. NR [...], że przedstawicielem ustawowym małoletniego R. Ć. jest jego matka J. Ć., natomiast D. R. organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien uznać jako stronę postępowania, o ile udokumentuje prawa strony zgodnie z art. 28 k.p.a. Obowiązek ustalenia stron postępowania spoczywa na organie . Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron – art. 10 § 1 k.p.a. i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz powyższe unormowania stwierdzić należy, że po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w dalszym toku postępowania administracyjnego czynny udział brali J. Ć. i R. Ć. Do udziału w postępowaniu nie została natomiast dopuszczona D. R., nie była informowana o jego przebiegu i nie doręczano jej zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. W aktach sprawy brak jest informacji dotyczącej kwestii następstwa prawnego po zmarłym R. Ć., na ich podstawie nie jest zatem możliwe stwierdzenie czy D. R. jest następcą prawnym zmarłego, czy też ewentualnie taki status utraciła. Kwestii tej organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, pomimo wyraźnych wskazówek zawartych we wspominanej decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] marca 2002 r. Okoliczność ta stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku bowiem ustalenia, że D. R. jest następcą prawnym zmarłego R. Ć., niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu skutkowałoby naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i stanowiło podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu stwierdzone naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Sąd wziął pod uwagę z urzędu i uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie kwestii następstwa prawnego po zmarłym R. Ć., a w przypadku ustalenia, że status strony przysługuje innym podmiotom niż te, które brały dotychczas udział w postępowaniu, przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy w sytuacji, gdy bez udziału wszystkich stron dokonano ustaleń faktycznych, byłaby przedwczesna. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictw, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wnioski skarżących.