II SA/Rz 316/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i S. G., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe w miejscowości H., pomiędzy nieruchomością stanowiącą współwłasność H. i S. G. /nr ew. 3471/, a nieruchomością stanowiącą własność J. R. /nr ew. 3463/, nieruchomością będącą we władaniu Gminy [...] /nr ew. 3465/ oraz nieruchomością stanowiącą współwłasność J. i D. C. nr ew. 3466/, a także przekazującą sprawę do rozpatrzenia sądowi, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Wójt Gminy nie ustalił w prawidłowy sposób wszystkich stron postępowania przez co naruszył art. 28 k.p.a. Nie wskazano bowiem, któremu podmiotowi przysługuje prawo własności działki nr ew. 3465 biorącej udział w rozgraniczeniu. Władanie przez Gminę tą działką nie czyni z niej strony, gdyż status ten posiadać powinien właściciel, użytkownik wieczysty lub podmiot legitymujący się innym prawem rzeczowym. Zgromadzone dotychczas dowody wskazują, ze działka ta stanowi współwłasność: J. i S. P., J. i A. S., J. R. i T. D. Stwierdzono ponadto, że w przypadku ustalenia, iż Gminie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym rolą Wójta będzie rozważenie, czy zastosowanie znajdą przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączające ten organ od orzekania. Przedstawione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniają skasowanie decyzji pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z decyzją nie zgodzili się S. i H. G. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze uzupełnionej następnie pismem procesowym z dnia 16 marca 2009 r., stwierdzili, że organ odwoławczy naruszył art. 8 k.p.a. oraz oparł decyzję na błędnych ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie wszczynające postępowanie upoważniało geodetę A. D. do wykonania czynności rozgraniczeniowych. Mimo to, w toku postępowania Wójt upoważnił innego geodetę A. K. Wójt nie uwzględnił żadnego z "wniosków" kierowanych do niego przez tego geodetę, który zresztą nie zapewnił "synchronizacji działek". Skarżący kwestionują też postanowienie wszczynające postępowanie w zakresie, w jakim upoważnia geodetę J. C. do przeprowadzenia czynności technicznych. Kolegium z naruszeniem prawa nie wyjaśniło dlaczego Wójt dokonał zmiany geodety. Ponadto, Kolegium nie rozpatrzyło zarzutu braku ustalenia stron "dla parceli 525". Parcela ta nie ma właściciela uwidocznionego w ewidencji gruntów i budynków oraz nie jest oznaczona na szkicu graficznym. Ustalenie stron, w ocenie skarżących powinno być poprzedzone zbadaniem wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz wystąpieniem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wbrew twierdzeniu skarżących, postanowienie Wójta wyznaczające geodetę /z 10 czerwca 2005 r./ upoważnia właśnie A. D., a nie J. C. Czynność Wójta polegająca na upoważnieniu innego niż pierwotnie geodety nie może być przez strony kwestionowana. Wskazana przez skarżących działka nr ew. 525 aktualnie już nie istnieje; skarżący przywołują nieaktualne oznaczenie nieruchomości. Wójt prawidłowo wskazał wszystkie nieruchomości objęte postępowaniem. Pismem z dnia 6 maja 2009 r. H. G. odniosła się do odpowiedzi na skargę. Stwierdziła, że zastąpienie geodety A. K. J. C. /upoważnienie z 18 sierpnia 2008 r./ odbyło się z naruszeniem prawa, gdyż upoważnienie nie zawiera pouczenia o zażaleniu i nie nadano mu wymaganej formy postanowienia. Kolegium naruszyło art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie oceniło w swojej decyzji znaczenia wniosków kierowanych przez geodetę do Wójta w toku postępowania, ograniczając się tylko do wykazania wad procesowych decyzji pierwszej instancji. Pomimo tego, że działka o numerze 525 już nie istnieje, rolą organów było ustalenie aktualnych granic tak oznaczonej w przeszłości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 316/09 umorzył postępowanie ze skargi S. G. wskutek cofnięcia jej w zakresie obejmującym tego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, który stanowi, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził – wbrew zarzutom skargi – aby przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Otóż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe w miejscowości H., pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 3471, stanowiącą współwłasność H. i S. G., a nieruchomościami stanowiącymi własność – J. R. /działka ewidencyjna nr 3463/, J. i D. C. /działka ewidencyjna nr 3466/ oraz nieruchomością będącą we władaniu Gminy [...] /działka ewidencyjna nr 3465/ i przekazującą sprawę do rozpatrzenia sądowi, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Trzeba przede wszystkim wspomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 K.p.a./ każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Organ ten wyposażony jest zasadniczo w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. Rozstrzygając sprawę administracyjną organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy /ani rozszerzyć jej zakresu/, który wyznaczony jest rozstrzygnięciem sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. Oznaczałoby to bowiem naruszenie wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. /czyli rażące naruszenie prawa/, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogą być merytoryczne – normuje je art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zd. pierwsze, a drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje kasacyjne, które z kolei reguluje art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie ostatnio wymienionego art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź takie postępowanie zostało przeprowadzone, ale w rażącym sposób naruszono w nim przepisy procesowe /np. strona pozbawiona została możliwości udziału w postępowaniu/. Wydając decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy /zd. drugie art. 138 § 2 K.p.a./. Jakiekolwiek inne wady postępowania, jak i decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu. Analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] prowadzi do wniosku, że zastosowanie przez organ odwoławczy w warunkach rozpoznawanej sprawy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe i tym samym zasługuje na akceptację Sądu. W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy zakwestionował przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, w szczególności zwracając uwagę na niezapewnienie udziału wszystkim podmiotom mającym status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm./ nie zawierają regulacji określającej jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości przed organami administracji publicznej, ale stanowią o stosowaniu przepisów K.p.a. w zakresie nie uregulowanym w prawie geodezyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym jest właściciel, użytkownik wieczysty lub inny podmiot, któremu przysługuje określone prawo rzeczowe do nieruchomości /np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z 16.11.2006 r., II SA/Rz 249/06/. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że orzekający w I instancji organ nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu podmiotów posiadających status strony w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. Zgodnie bowiem z postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wszczętym przez niego postępowaniem objęta została m. innymi działka ewidencyjna nr 3465, będąca we władaniu Gminy [...], która o wszczęciu tegoż postępowania została zawiadomiona i z jej udziałem toczyło się po postępowanie, mimo że w świetle tego, co wyżej podniesiono, nie posiada ona przymiotu strony w tym postępowaniu /nie posiadając tytułu prawnego do tej działki/. Jednocześnie, jak wynika z postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] organ I instancji ustalił, że wspomniana działka nr 3465 powstała z części pgr nr 2931/7, objętej Lwh [...] z uwidocznionymi współwłaścicielami /J. P., S. P., J. S., A. S., J. R., T. D./. Niewątpliwym jest, że osoby te, jak też ewentualni następcy prawni tych osób – co w żadnym stopniu nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji – nie brały udziału w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, w szczególności nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Oznacza to, że nie zapewniono im czynnego udziału w tym postępowaniu, chociaż przy zachowaniu aktualności prawa własności, przymiot strony im przysługiwał. Trzeba podkreślić, że nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, będąc zaniedbaniem obowiązków procesowych organu prowadzącego to postępowanie, obwarowane jest sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. /wznowienia postępowania/. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy trafnie wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.