II SA/Rz 316/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmian w operacie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. II SA/Rz 316/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. Ś. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Starosty decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] o odmowie wykazania w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., w jednostce ewidencyjnej G-13 prowadzonej na rzecz Spółki A A. Ś. s. F. i O. jako osoby uprawnionej do udziału w 5718/482541 części tej spółki. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Zarząd Leśnej Wspólnoty Gruntowej w Z., w oparciu o uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., pismem z tej samej daty zwrócił się do Starosty o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. w zakresie wykazania osoby uprawnionej do udziału w Leśnej Wspólnocie Gruntowej w Z. Wskazano, że w poz. 121 wykazu osób uprawnionych do udziału ww. Wspólnocie, zatwierdzonego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w S. z dnia [...].09.1966r. Nr [...] figurowała I. S., a w zaktualizowanym wykazie osób według stanu na dzień [...].04.2009r. figuruje A. K. Ś., s. F. i O. Zarząd LWG w Z. zawnioskował o zmianę w wykazie osób, w ten sposób, że w miejsce wykazanego A. K. Ś., należy wpisać J. A. Ś. s. F. i O. oraz D. P. Ś., s. J. i B. We wniosku podano, że wpisanie A. Ś. nastąpiło niezgodnie z prawem, gdyż ww. złożył fałszywe oświadczenie o nabyciu spadku po matce O. Ś., a tym samym nabyciu działek nr 1418 i 1519 położonych z Z. Po wezwaniu przez Starostę o przedłożenie dokumentów, które stanowiły by podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, Zarząd Leśnej Wspólnoty Gruntowej w Z. przesyłając stosowne dokumenty, ponownie zawnioskował o wpisanie w miejsce A. K. Ś. – J.Ś. i D. Ś. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Zarząd LWG w Z. wniósł o korektę wcześniej złożonego wniosku i wpisanie w pozycji 121 wykazu osób uprawnionych do udziału W ww. Wspólnocie – K. S., c. J. i M. w miejsce A. K. Ś. Powołując się na wcześniej dołączoną dokumentację wnioskujący Zarząd wskazał, że nastąpiła błędna interpretacja obowiązujących przepisów. Wobec powyższego Starosta, działając na podstawie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/ w dniu 3 sierpnia 2010r. dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., polegających na wykreśleniu współużytkowania w Spółce A w Z. wykazanego na rzecz A. K. Ś. w 5718/482541 części i dopisania w jego miejsce udziału K. S. W dalszej kolejności A. Ś. zwrócił się do Starosty o dokonanie zmian w ewidencji i wykazanie na jego rzecz ww. udziałów. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] orzekł o odmowie wykazania w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., w jednostce ewidencyjnej G-13 utworzonej na rzecz Spółki A A. Ś. jako osoby uprawnionej do udziału w 5718/482541 części. W uzasadnieniu organ wskazał na zasadność dokonania zmian w ww. jednostce ewidencyjnej w zakresie wpisania udziału K. S. w miejsce udziału A. Ś. Podkreślono, że w świetle obowiązujących przepisów to nie osoba fizyczna lecz Zarząd Spółki winien wystąpić o dokonanie jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. Ś., składając jednocześnie skargę na Starostwo "w zakresie sposobu dokonywania wpisów w rejestrze ewidencji gruntów". Zarzucił bezpodstawne wykreślenie go z ewidencji gruntów i budynków i wpisanie w jego miejsce K. S. oraz dokonanie tych zmian bez wydawania decyzji i zawiadomienia o niej. Zatem rażąco naruszona została procedura administracyjna i zasada praworządnego działania organów administracji. Zarzucił nieuwzględnienie jego wniosku z dnia [...].10.2010 r. o przywrócenie zapisu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o ujawnienie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków przysługującego mu udziału w Leśnej Wspólnocie Gruntowej w Z., ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania Staroście. Jako członek organu kontrolnego – komisji rewizyjnej LWG w Z., wystąpił do Sądu Rejonowego w S. z powództwem przeciwko ww. Zarządowi o wydanie pożytków lub zapłatę ich równowartości. Zarząd Wspólnoty, w celu pozbawienia go legitymacji w procesie cywilnym wystąpił do Starostwa o wykreślenie go z rejestru gruntów. Organ bez jego wiedzy i z naruszeniem prawa wykreślił go z ewidencji gruntów i wpisał K. S., która nigdy o ten udział się nie ubiegała i nie rości sobie żadnych praw do niego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że problematykę prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/. Zgodnie z art. 22 ust. 3 P.g.k. oraz § 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych może być dokonane w trybie czynności materialnotechnicznej, poprzez wprowadzenie do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (wówczas organ tylko zawiadamia m.in. osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona - § 49 ust. 1 rozporządzenia) lub w drodze decyzji (gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów i przeprowadza postępowania w tym zakresie - § 47 ust. 3 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie Starosta, dokonał wnioskowanej przez Zarząd LWG w Z. zmiany, w drodze czynności materialnotechnicznej w oparciu o art. 22 ust. 2 P.g.k. i § 48 ust. 1 i 2 pkt 6 rozporządzenia. W tym trybie organ nie był zobowiązany do powiadomienia A. Ś. o dokonanych zmianach. Zatem zarzut odwołującego się o pozbawieniu go prawa do udziału w postępowaniu dokonania zmian jest bezpodstawny. Za niezasadny uznał organ odwoławczy także zarzut naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących załatwiania spraw. Wskazał, że Starosta po rozpatrzeniu wniosku A. Ś. z dnia [...].08.2010 r. i [...].10.2010 r. o wydanie aktu administracyjnego w przedmiocie zmian w ewidencji i wykazania w niej jego udziału, podjął postępowanie wyjaśniające, o czym zawiadomił strony, a następnie wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. w której wskazując na przepisy ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm./ stwierdził brak podstaw do wykazania A. K. Ś. jako osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie w określonej części. Zainteresowany nie przedłożył wymaganych w tym zakresie dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie występuje spór o prawo własności do udziału w 5718/482541 części w Leśnej Wspólnocie Gruntowej w Z. Ustalenie podmiotów, którym przysługuje udział we wspólnocie wynikającym z prawa własności działek nr 1418, 1591/1 i 1591/2 nie należy do kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Sprawy te podlegają właściwości sądów powszechnych. Dopiero wynik sprawy w postępowaniu cywilnym może stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu Zagórz w zakresie wykazania osoby uprawnionej do udziału w sprawie własności Leśnej Wspólnoty Gruntowej w Z. (§86 ust. 2 rozporządzenia). Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Ś. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił, że wykreślenie skarżącego jako udziałowca w LWG w Z. nastąpiło z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, nadto organ odwoławczy nie rozpoznał jego odwołania, bowiem nie odniósł się do błędnej interpretacji ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skarżący zarzucił obrazę art. 28 w zw. z art. 6 ust. 2 zd. 1 powyższej ustawy poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że O. Ś. była posiadaczką (właścicielką) gospodarstwa rolnego i zbyła jego część K. S., co spowodowało przejście na ww. udziału we wspólnocie leśnej. Podkreślił, że O. Ś. nie była posiadaczką gospodarstwa rolnego, posiadła jedynie działki o pow. 19a, a jej udział we wspólnocie leśnej był związany z faktem zamieszkiwania na terenie Z. Przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący wskazał, że decyzje obu instancji są błędne i wydane zostały z naruszeniem prawa, a on sam został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Za chybiony skarżący uznał, argument organu o nie przedstawieniu żadnych dokumentów na poparcie swoich tez. Podkreślił, że cała dokumentacja jest w posiadaniu organów, a on wykazał, że jest następcą prawnym po matce O. Ś. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uwzględnienie żądania strony. W świetle orzecznictwa sądów, udział we wspólnocie może być zbywany odrębnie, bez posiadanego gospodarstwa lub łącznie z posiadanym gospodarstwem. Stosownie do art. 27 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zbycie udziału może nastąpić tylko na rzecz innego uprawnionego lub osoby posiadającej gospodarstwo rolne we właściwej wsi, w formie aktu sporządzonego na piśmie i za zgodą właściwego wójta. Art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że jeżeli wspólnotą gruntową są lasy uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są m. in. osoby fizyczne, zamieszkujące na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. Stosownie do treści art. 2 pkt.8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Z naprowadzonych wyżej przepisów wynika więc, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej, rejestrując jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów - wydawane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Konsekwencją powyższych przepisów jest, że ewidencja nie rozstrzyga sporów do gruntów, a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie których dokonują wpisów, a więc ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostało w rozdziale 3 wymienionego wyżej rozporządzenia, a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W oparciu o treść § 46 ust. 1 tego rozporządzenia, zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych noże nastąpić albo w trybie materialno - technicznym poprzez wprowadzenie do bazy danych zmiany udokumentowanego zgłoszenia /art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. § 48 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia/, albo też w formie decyzji administracyjnej gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów / § 47 ust. 3 rozporządzenia/, a wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Mając na uwadze wyżej przywołane przepisy, w ocenie Sądu badającego legalność zaskarżonych decyzji, przede wszystkim podnieść należy, że nie można ustalić przedmiotu postępowania. Nie wynika bowiem ani z decyzji , ani z akt sprawy czy przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżaną decyzją był wniosek skarżącego o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, czy też wniosek ten dotyczył usunięcia dokonanych w ewidencji zmian. Nie wynika to też z powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji, ani też z zalegających w aktach sprawy wniosków Zarządu Leśnej Wspólnoty Gruntowej. Taki stan rzeczy przemawia za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, z naruszeniem zasad postępowania określonych art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co skutkuje ich uchyleniem w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać również należy, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę/tak wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992r, sygn. akt IV SA 1378/91 niepubl., wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986r sygn. akt SA/Ka 22/86 GAP 1988, nr 11, s. 45/. Prowadząc zatem ponownie postępowanie, organ przede wszystkim winien ustalić czy wniosek skarżącego, tak jak w jego piśmie z dnia [...] września 2010 r., dotyczy usunięcia zmian dokonanych w drodze czynności materialno - technicznych, czy też tak jak w piśmie z dnia [...] października 2010 r. dotyczy wprowadzenia określonych danych do ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu bowiem wskazać należy, że decyzja o odmowie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków jest odrębną od decyzji o odmowie usunięcia dokonanych zmian, a w żadnym wypadku ta ostatnia nie konwaliduje braku decyzji o wprowadzeniu zmian /tak wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 343/10 LEX nr 745220/. Dokonanie w/w ustaleń da dopiero organowi podstawę do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, zebrania stosownych dowodów, w tym również od skarżącego - domagającego się określonego od organu rozstrzygnięcia, mając na uwadze, że przedmiotem sporu jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków udziału we wspólnocie gruntowej , a więc materią uregulowaną przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963r o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm./. Jednocześnie należy zauważyć, że niepotwierdzone kserokopie dokumentów zalegających w aktach sprawy nie wyczerpują znamion przepisy art. 76 § 1 k.p.a., a jako takie - nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi z uwagi na konieczność ustalenia przede wszystkim przez orzekający w sprawie organ przedmiotu postępowania, który dopiero wyznaczy kwestie merytoryczne. Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji.