II SA/Rz 317/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji dotyczącej podziału nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 317/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. oznaczoną nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze od wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] października 1995r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Ł. , gmina N., stanowiącej własność D. C. Jako podstawę prawną tej decyzji Kolegium wskazało art. 138 §1pkt 3 kpa. W jej uzasadnieniu podniosło, że opisaną wyżej decyzją wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Ł. a stanowiącej własność D. C. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. W. Pismem z dnia [...] listopada 2005r. sprecyzowała ona swoje żądanie i wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji . Wniosek ten został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Postanowienie to nie jest ostateczne. Biorąc wszakże pod uwagę treść żądania odwołującej, Kolegium uznało, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe wobec przekształcenia przez stronę odwołania we wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie obu tych trybów jednocześnie - stwierdza Kolegium. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Z. W., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła, że w jej treści nie wskazano daty jej wniosku adresowanego do Wojewody, ani nie wymieniono numerów działek , których dotyczy kwestionowana przez nią decyzja podziałowa. Zaznaczyła, że wobec faktu , iż decyzja ta pochodząca z [...].10.1995r. była decyzją ostateczną, jej pismo winno być od początku traktowane jako żądanie stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczyła też , iż na postanowienie Wojewody w przedmiocie przekazania sprawy stwierdzenia nieważności do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu złożyła zażalenie do Ministra Transportu i Budownictwa w dniu [...] grudnia 2006r. Zażalenie to nie zostało dotychczas rozpatrzone. Zarówno pisma, jak i przekazującego sprawę postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2005r. Kolegium nie włączyło do akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją a utworzyło nową sprawę [...] w dniu [...] listopada 2005r. Działając w ten sposób i umarzając postępowanie odwoławcze Kolegium pozbawia ją "urzędowej daty wszczęcia postępowania" i eliminuje załączniki do pisma z [...].08.2004r., które są dowodami w sprawie i powinny być rozpatrywane łącznie z wnioskiem z [...] listopada 2005r. Powoduje to przesunięcie terminu wszczęcia postępowania (o stwierdzenie nieważności) o 1 rok dwa miesiące i dziewięć dni i jest niezgodne z art. 61 §3 kpa. Skarżąca zarzuciła również, że Kolegium miało świadomość swej niewłaściwości w sprawie a mimo to nie zwróciło akt Wojewodzie a Wojewoda ich nie zażądał. Wyraziła też pogląd, że w sprawie stwierdzenia nieważności wielokrotnie opisywanej decyzji właściwy jest Wojewoda a nie Kolegium wskazując na postanowienie NSA z dnia z 6 sierpnia 1998 I S.A. 621/98 ONSA 1999 Nr 2 poz.5 i z 29 grudnia 1998 ISA 1781/98 "LEX"44660 oraz Komentarz do KPA Piotra Przybysza z 2004r.) W tym stanie rzeczy Kolegium winno przekazać Wojewodzie jej pismo z dnia [...] sierpnia 2004r. uznając się za organ niewłaściwy a nie wszczynać postępowanie odwoławcze. Do skargi dołączyła kserokopię postanowienia Ministra Infrastruktury dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] uchylającego postanowienie Wojewody przekazujące jej odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W piśmie uzupełniającym i prostującym skargę skarżąca sprostowała błędnie użyte słowo "postanowienie" w odniesieniu do zaskarżonej decyzji i ponowiła wywody o niewłaściwości Kolegium do prowadzenia sprawy. Zarzuciła też, że Kolegium nie ustosunkowało się do jej wniosku z [...] stycznia 2006r. , w którym żądała przekazania akt Wojewodzie, jako właściwemu w sprawie. Wniosku tego Kolegium nie dołączyło do akt przekazanych sądowi, podobnie jak akt sprawy[...], choć dotyczą one tej samej sprawy. Dodała, że o właściwości Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności przesądziło postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006r. [...] uchylające postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2005r. przekazujące sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do Kolegium. W końcowej części pisma, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem w jej ocenie ta sama sprawa jest rozpatrywana przez dwa różne organy w sytuacji, gdy jeden z nich ( Kolegium) nie jest właściwy do prowadzenia sprawy. Do pisma skarżąca dołączyła kserokopię wspomnianego w nim postanowienia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006r. a także prostującego je postanowienia tego organu z dnia [...] czerwca 2006r. W kolejnym piśmie skarżąca zwróciła uwagę na wskazanie przez Kolegium w odpowiedzi na skargę jako numeru sprawy, w której ją wniesiono "[...]", miast prawidłowego [...] stwierdzając , że ona decyzji o takim numerze nie skarżyła. Zarzuciła też, że w aktach sprawy nadesłanych przez Kolegium brak akt dotyczących podziału nieruchomości, choć z pisma przewodniego tego organu wynika , że przesyła ono Sądowi akta I instancji. W następnych pismach z dnia [...] ,[...] i [...] stycznia 2007r. , skarżąca ponowiła te zarzuty a w szczególności podniosła , że w aktach przesłanych Sądowi brak oryginału decyzji podziałowej z [...].10.1995r., choć akta te w ocenie skarżącej były niezbędne dla podjęcia zaskarżonej decyzji. Ponowiła też zarzut, że SKO nie dołączyło do akt sprawy pisma od Wojewody informującego , że akta sprawy znajdowały się w Ministerstwie Transportu i Budownictwa wraz z zażaleniem skarżącej. Ponowiła też zarzuty dotyczące wskazania w piśmie przekazującym Sądowi odpowiedź na skargę błędnego nr akt sprawy i wyraziła przypuszczenie, że być może Kolegium złożyło dwie odpowiedzi na skargę. Zakwestionowała także "Wykaz akt" sporządzony przez Kolegium, zarzucając mu ogólnikowe wskazanie dokumentów znajdujących się w aktach i nie opieczętowanie go pieczęcią nagłówkową oraz podpisem osoby sporządzającej. Zarzuciła nadto, że Kolegium sporządziło kserokopie dokumentów dwustronnie wykonanych na dwu odrębnych stronach i wyraziła przypuszczenie , że przy takich wadach nie można się zorientować, jaka sprawa będzie przez Sąd rozpoznawana. Zakwestionowała pisma składane w postępowaniu sądowym przez uczestniczkę D. C. i jej męża J. C. występującego jako pełnomocnik D. C., jak również samo pełnomocnictwo, z tej przyczyny że nie wskazuje adresu pełnomocnika, Zarzuciła nie wyjaśnienie, czemu służyć mają dokumenty przedstawione przez D. C. i dlaczego włączono je do akt sprawy sądowej, skoro nie mają z nią związku, zwłaszcza opinia geodezyjno – kartograficzna, jak i umowa kupna - sprzedaży. Zakwestionowała twierdzenie uczestniczki D. C. zawarte w jej piśmie procesowym, jak również nie przekazanie jej tego pisma do wiadomości i ustosunkowania się. W ocenie skarżącej są to pisma do innej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło , że także ze skargi wynika, iż skarżąca domaga się unieważnienia decyzji – co czyni postępowanie odwoławcze od niej bezprzedmiotowym. Uczestniczka postępowania D. C. w piśmie z dnia 22 września 2006r. uznała żądanie skarżącej za bezpodstawne i dołączyła doń kserokopię pisemnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowej oraz plik dokumentów związanych z opinią geodezyjno –kartograficzną wydaną na potrzeby sprawy cywilnej [...]. a w piśmie uzupełniającym wniosła o włączenie do akt sprawy kserokopii decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2006r [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wielokrotnie decyzji o podziałowej z dnia [...] października 1995r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podług art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi , jako że decyzja ta nie narusza prawa w sposób wskazany wyżej. Decyzją tą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze od wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] października 1995r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi Ł. , gmina N., stanowiącej własność D. C. Z akt administracyjnych oraz ze skargi i dołączonych do niej dokumentów wynika , że Z. W. pismem z dnia [...] sierpnia 2004r. adresowanym do Wojewody a zatytułowanym "Odwołanie" zakwestionowała "decyzję Urzędu Rejonowego w L. Nr [...] z dnia 1995.10.[...] dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Ł., działki 3683,3684,3685...", domagając się jej uchylenia i wskazując na swój interes prawny polegający na tym , iż w następstwie tej decyzji doszło do uszczuplenia powierzchni jej działki nr 3686. Decyzji i poprzedzającemu jej wydanie postępowaniu zarzuciła szereg nieprawidłowości , w tym niezawiadomienie jej rodziców o postępowaniu podziałowym i wyznaczenie granicy w oparciu o nieaktualne dokumenty. Z pisma wynika także, iż w toczącym się przed Sądem Rejonowym w L. postępowaniu rozgraniczeniowym kwestia "kradzieży" powierzchni jej działki ma istotne znaczenie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2004r. nr [...] przekazał jej pismo jako odwołanie do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu prezentując pogląd , że organem odwoławczym od tej decyzji jest Kolegium. Pismem z dnia [...] września 2004r. Prezes Kolegium przesłał odpis " Odwołania" Z. W. do Starosty L. celem ustosunkowania się do zawartych w nim zarzutów i nadesłania akt sprawy. Tenże Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. przekazał sprawę do załatwienia Burmistrzowi Gminy i Miasta N. Z. W. złożyła zażalenie na opisane wyżej postanowienie Wojewody do Ministra Infrastruktury. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] zawiesiło postępowanie w sprawie rozpatrzenia jej odwołania od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] października 1995r., do czasu rozpoznania tego zażalenia. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. Minister uznał zaskarżone postanowienie za przedwczesne , bowiem choć pismo Z. W. nosiło nazwę "Odwołanie", to ostateczność decyzji i zawarte w nim zarzuty wskazywały , że jego celem może być wszczęcie któregoś z rodzajów postępowań nadzwyczajnych przewidzianych przez kpa. Stwierdził, iż kwestia ta wymaga wyjaśnienia poprzez uzyskanie stanowiska Z. W. Z. W. złożyła również zażalenie do Wojewody na wspomniane postanowienie Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2004r. przekazujące sprawę ( udzielenia odpowiedzi na odwołanie i nadesłania akt) do załatwienia Burmistrzowi Miast i Gminy N. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2005r. Nr [...] uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie przekazania. Pismem z dnia [...] października 2005r. tenże Wojewoda zwrócił się do Z. W. o sprecyzowanie żądania a w szczególności wyjaśnienie , czy domaga się ona stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji , czy tez wznowienia postępowania nią zakończonego. Z. W. pismem z dnia [...] listopada 2005r. wyjaśniła , że jej celem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych w tej samej dacie ([...].10 1995r.) i noszących ten sam nr [...] ale o innym rozstrzygnięciu a w obszernym uzasadnieniu swego pisma zawarła wiele zarzutów pod ich adresem. Zaprezentowała także pogląd o właściwości Wojewody do ich uchylenia. Wojewoda nie podzielił tego poglądu i postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do rozpatrzenia sprawę stwierdzenia nieważności wielokrotnie powoływanej decyzji z dnia [...].10.1995r Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. Nr[...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. podjęło z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze od tej decyzji (z dnia [...].10.1995r.) a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. postępowanie to umorzyło, wskazując na jego bezprzedmiotowość, wobec przekształcenia wniosku Z. W. na żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji podziałowej. Jako jej podstawę prawną Kolegium wskazało art. 138 §1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący , że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ów dotyczy sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie określa on przyczyn umorzenia, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny, dla której postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Podług zgodnych poglądów doktryny i orzecznictwa bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi zawsze , gdy odwołanie zostanie cofnięte , jak również gdy podmiotowi , który wniósł odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym zakwestionowaną odwołaniem decyzją (patrz; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Wyd. C.H. Beck W-wa 2000, str. 544, wyrok NSA 14.10 .1999 I SA980/98 Komputerowy System Orzecznictwa " LEX" nr 48565, z 29.11.1999 ISA 1544/98, LEX48751). W ocenie Sądu o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego można mówić także w sytuacji, w której organ odwoławczy - mylnie odczytawszy intencje strony i potraktowawszy jej pismo, jako odwołanie - podejmie czynności w postępowaniu odwoławczym i wyda orzeczenie o charakterze procesowym (postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego) a dopiero później okaże się , że wolą strony nie było wniesienie odwołania a złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, służącego wzruszeniu decyzji ostatecznej. W takiej to sytuacji, błędnie czy też przedwcześnie wszczęte postępowanie odwoławcze, nawet jeśli nie weszło w fazę postępowania rozpoznawczego, winno być zakończone w sposób procesowy - poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tego rodzaju zakończenie sprawy otwiera bowiem drogę do kontroli sądu. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego jest w takim przypadku oczywista , jako że to strona a nie organ decyduje o charakterze swojego pisma (odwołanie, czy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego) i jej wola ma znaczenie wiążące dla organu administracji ( patrz: wyrok NSA dnia 17 września 1992r. IIISA 949/92 nie publ.) W sytuacji faktycznej jaka w sprawie zaistniała, zwłaszcza wobec wydania postanowienia o zawieszeniu i podjęciu postępowania odwoławczego jego umorzenie jako bezprzedmiotowego było zatem uzasadnione. Było to bowiem już wszczęte postępowanie , które - nawet jeśli wadliwie je wszczęto - należało procesowo zakończyć. Organ nie mógł ograniczyć się - jak sugeruje skarżąca - do przekazania jej podania Wojewodzie, jako właściwemu w sprawie stwierdzenia nieważności , bowiem po pierwsze w kwestii właściwości toczył się spór między skarżąca a Wojewodą a nadto przekazanie nie kończyło wszczętej i prowadzonej sprawy innej sprawy (odwoławczej) , dla której właściwy jest tryb zwykły a nie nadzwyczajny , w jakim toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Stanowisko Sądu znajduje wsparcie w poglądzie doktryny wyrażonym wprawdzie w związku z postępowaniem wadliwie wszczętym i prowadzonym przez organ niewłaściwy ale mogącym mieć także zastosowanie w niniejszej sprawie – patrz: B. Adamiak – Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PIP 2001/8/29. Sąd uznawszy zapadłą decyzję za prawidłową, zauważa jednak, że postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie było wolne od wad. Kolegium to podjęło bowiem czynności w postępowaniu odwoławczym bez ustaleń, co do ostateczności postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2004r. nr [...] o przekazaniu odwołania, co w konsekwencji skutkowało zawieszeniem przez nie postępowania odwoławczego. Nadto otrzymawszy postanowienie przekazujące i pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie" Kolegium działając zgodnie z art.7 i 77 §1 kpa ( zasada dążenia do prawdy obiektywnej i jej gwarancje) w pierwszej kolejności winno - z uwagi na wynikające choćby z daty decyzji nim kwestionowanej domniemanie jej ostateczności - zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie jego charakteru a w szczególności , czy istotnie stanowi ono odwołanie (co sugerował użyty przez nią tytuł) , czy też wniosek o wszczęcie któregoś z postępowań nadzwyczajnych zmierzających do weryfikacji decyzji ostatecznej i którego z nich. Zachowanie wymogów z tych przepisów wynikających pozwoliłoby na prawidłowe zakwalifikowanie pisma i nadanie postępowaniu właściwego toku, zależnego od rodzaju trybu nadzwyczajnego i związanej z nim właściwości organu, bez podejmowania czynności procesowych i wydawania orzeczeń wpadkowych (postanowienie o zawieszeniu postępowania). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na jego lakoniczność w warstwie zarówno ustaleń faktycznych, jak uzasadnienia prawnego nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 §3 kpa. Te jednak wady postępowania, z przyczyn wyżej wywiedzionych pozostają bez wpływu na wynik sprawy będącej przedmiotem oceny Sądu, podobnie jak okoliczność, że w piśmie przewodnim przekazującym akta sprawy i odpowiedź na skargę Kolegium zaznaczyło, iż przekazało akta I instancji a w części wstępnej odpowiedzi określając przedmiot sprawy, miast numeru zaskarżonej decyzji ([...]) wskazało nr [...]. Także ewentualne nieprawidłowości w sporządzeniu wykazu akt Kolegium nie mają związku z legalnością zaskarżonej decyzji. Zarzut odnoszący się do pełnomocnictwa udzielonego przez inną stronę w postępowaniu sądowym i uprawnień tejże strony oraz jej pełnomocnika do udziału w tymże postępowaniu nie dotyczy decyzji i postępowania administracyjnego, które były przedmiotem oceny Sądu, podobnie jak inne zarzuty pod adresem postępowania sądowego. Poza zakresem oceny Sądu - ograniczonego przedmiotem sprawy , której dotyczy skarga - są kwestie właściwości organu do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, jak również ewentualne uchybienia w postępowaniach , które toczyły się przed Wojewodą. Informacyjnie natomiast Sąd dodaje , że zgodnie z art. 61 §3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień jego doręczenia organowi administracji publicznej a podług art. 65 §2 kpa podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.