II SA/Rz 318/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Jarosław Szaro Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 318/15 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi EW jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] (dalej: "WINGiK w [.]") z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 26 czerwca 2012 r. EW zwrócił się do Prezydenta Miasta [.] o zmianę kwalifikacji dotyczącej użytkowania działki rolnej nr ewid.1149 na osiedlu [.] w [.], dlatego że działka ta w całości sklasyfikowana jest jako rolna, podczas gdy znajduje się na niej skarpa, urządzony przejazd dla właścicieli wyżej położonych nieruchomości, a w części porośnięta jest drzewami i powinna być zakwalifikowana jako nieużytek rolny. W piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. powiadomiono wnioskodawcę, że na podstawie wyjaśnienia przedsiębiorstwa opracowującego projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [.] stwierdzono, że wpisy w ewidencji dotyczące jednostki G. [.] obr. [.] są prawidłowe. Po dalszym wyjaśnieniach w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. powiadomiono EW o dokonaniu zmian w ewidencji w ten sposób, że dla działki nr 1149 w miejsce użytku "RIIIa o pow. 0,0904 ha" wpisano "PsIII o pow. 0,0904 ha". W dniu 9 października 2012 r. wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania żądania, a w dniu 7 listopada 2012 r. do przedłożenia wykazu zmian gruntowych, na podstawie którego możliwe byłoby wprowadzenie zmian do ewidencji. Decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] odmówił wprowadzenia żądanej zmiany dotyczącej ustalenia użytków gruntowych i klasy bonitacyjnej. Organ I instancji wyjaśnił, że w 2010 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków obr. [.] – [.]. Informację, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [.] nr [.] z dnia [.] listopada 2010 r. EW nie wniósł wówczas zarzutów do treści operatu. Działka nr 1149 o pow. 0,1510 ha zakwalifikowana zostało jako niewchodząca w skład gospodarstwa rolnego (Gr.rej. [.].) w brzmieniu: pastwiska trwałe "PsV o pow. 0,0597 ha" oraz grunty orne "RIIIa o pow. 0,0904 ha". W piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. organ I instancji uwzględnił częściowo żądania wnioskodawcy i powiadomił stronę o zaliczeniu gruntów ornych do występującego dominująco żytku, jako pastwisko trwałe i braku podstaw do wprowadzenia dalej idących zmian. Sam wnioskodawca nie przedłożył żadnej dokumentacji geodezyjno-prawnej, która dawałaby podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji. W odwołaniu od powyższej decyzji EW zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie, z jakich powodów, część działki w 2012 r. zakwalifikowano jako pastwisko zwłaszcza, że nie może ona pełnić takiej roli z uwagi na jej stan. Wskazał też, że jego żądanie z dnia 26 czerwca 2012 r. powinno być rozpatrzone w trybie art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jako postępowanie aktualizacyjne. Opisaną na wstępie decyzją WINGiK w [.] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty przywrócił w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [.] II dotychczasowe użytki gruntowe gruntu ornego o symbolu RIIIa o pow. 0,0904 ha w miejsce PsIII o pow. 0,0904 ha dla działki nr 1149. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. - promulgacja aktualna na dzień orzekania przez Sąd) zwana dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w operacie ewidencji gruntów i budynków można dokonać tylko udokumentowanych zmian, stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Wprowadza się je w formie czynności materialno-technicznej bądź decyzji administracyjnej, gdy zachodzi konieczność uzyskania wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów. Jednak zmian, o których powiadomiono EW w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. dokonano bez uzyskania jakiejkolwiek dokumentacji, na podstawie jedynie jego oświadczenia, czym rażąco naruszono dyspozycje § 35 i 45 ww. rozporządzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie EW, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika, 2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących rzeczywistych walorów działki mających wpływ na sposób jej użytkowania, 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymagań w nich określonych, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów odwołania i nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywracającego stan ewidencji sprzed 28 sierpnia 2012 r. 4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty w sytuacji, kiedy nie przeprowadzono pełnego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, 5. § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie wymagało wyjaśnień zainteresowanych stron i uzyskania dodatkowych dowodów, 6. § 35 ww. rozporządzenia poprzez bledną wykładnię i stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie dysponował żadną dokumentacją w zakresie rozstrzygnięcia o zmianie w ewidencji gruntów, ponieważ dokonanych zmian można było dokonać na podstawie wyników oględzin terenu. W odpowiedzi na skargę WINGiK w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wynikającym z wyżej przytoczonych przepisów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że modernizacja ewidencji gruntów i założenie ewidencji budynków obr. [.] została przeprowadzona w 2010 r. i zakończona ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [.] Informacji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] listopada 2010 r. w sprawie projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego nr [.] (Dz. Urz. Woj. [.] nr [.], poz. [.] z [.] listopada 2010 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r., w którym zwrócił się o dokonanie zmiany kwalifikacji dotyczącej użytkowania działek rolnych położonych w [.] - osiedle [.] na działce oznaczonej na mapie ewidencyjnej nr 1149. Stosownie art. 24a ust. 12 ustawy zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (do 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji) traktuje się jak nowe wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W związku z tym wniosek skarżącego należało potraktować jako wniosek o zmianę danych znajdujących sie w ewidencji gruntów i budynków. Kwestia kwalifikacji postępowania została prawidłowo oceniona w zaskarżonej decyzji. Również pełnomocnik skarżącego w odwołaniu słusznie zwrócił uwagę, że postępowanie nie może być prowadzone w trybie art. 24a ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Natomiast operat opisowo - kartograficzny, to baza danych ewidencyjnych, utworzona z wykorzystaniem wyników prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry kartoteki oraz mapa ewidencyjna (art. 2 pkt 8a ustawy). Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej kwalifikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) wprowadziła urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 1). Z § 3 rozporządzenia wynika, ze klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków zwanych dalej 'właścicielem". W § 4 rozporządzenia są wymienione przypadki, w których przeprowadza się z urzędu gleboznawczą klasyfikację gruntów. Jeden z tych przypadków wymieniony w pkt 4 § 4 rozporządzenia i odnosi się do zarządzonej przez starostę modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych. Z wyżej naprowadzanych uwag wynika jednak, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek i dlatego do wprowadzenia zmian ewidencyjnych wymagane było dołączenie przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji gleboznawczej (§ 7 i § 8 rozporządzenia). W przypadku klasyfikacji przeprowadzanej na wniosek właściciela starosta zawiadamia właściciela o możliwości zgłaszania zastrzeżeń do projektu ustalenia klasyfikacji (§ 9 ust. 2). Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący był wzywany (wezwanie Prezydenta Miasta [.] z [.] listopada 2012 r., z [.] lipca 2013 r.) do przedłożenia stosownej dokumentacji, ale nigdy takiej dokumentacji nie złożył, a wręcz przeciwnie kwestionował taki obowiązek, co potwierdza pismo skarżącego z dnia 19 listopada 2012 r. Wprowadzone zmiany do ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej, o czym skarżący został poinformowany pismem Prezydenta Miasta [.] z dnia 28 sierpnia 2012 r. zostały wprowadzone beż żadnej dokumentacji gleboznawczej. Okoliczność ta prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonej decyzji jako naruszenie § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542). Zgodnie z ust. 2 § 46 tego rozporządzenia z urzędu wprowadza sie zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Stosownie do § 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, a aktualizacji dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że nie zaistniała podstawa ani z urzędu , ani również na wniosek skarżącego, do którego nie została dołączona dokumentacja, aby organy ewidencyjne dokonały jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków. Reformatoryjna decyzja organu odwoławczego wprowadza na powrót zgodność zapisów ewidencyjnych z dokumentacją znajdującą się w zasobie. Organy ewidencyjne, co wynika z samej nazwy ewidencjonują zmiany wynikające z ustaw, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych i stosownej dokumentacji ewidencyjnej. Same nie są uprawnione do wprowadzania zmian. Mogą natomiast usuwać oczywiste pomyłki, o ile znajdują one potwierdzenie w dokumentacji ewidencyjnej znajdującej się w zasobie, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił organ II instancji. Z powyższych uwag wynika, że zaistniały podstawy do orzekania przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania a także przepisów prawa materialnego, gdyż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony do orzekania i organ II instancji nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. polegające na doręczeniu decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika skarżącego to zarzut ten jest słuszny, bowiem istotnie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania. Dla oceny skutków tego naruszenia należy jednak stosować normę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a czyli w aspekcie istotnego wpływu na wynik sprawy. Z akt sadowych wynika, ze skarga została wniesiona przez pełnomocnika, w terminie i żadne prawa procesowe skarżącego nie zostały naruszone w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dodać należy, ze pełnomocnika został ustanowiony w postępowaniu odwoławczym, przy czym odwołanie sporządził skarżący osobiście w dniu 5 listopada 2014 r., a pełnomocnictwo jest datowane na dzień 15 stycznia 2015 r. a informacja o tym fakcie dotarła do organu 22 stycznia 2015 r. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.