II SA/Rz 318/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do przebudowy i rozbiórki linii elektroenergetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [....] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 318/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wydana w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do przebudowy i rozbiórki linii elektroenergetycznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 26 listopada 2018 r. Spółka zgłosiła Staroście [...] zamiar przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polecających na przebudowie i rozbiórce sieci elektroenergetycznej SN 15 k oraz sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV oraz remoncie stacji transformatorowej, w ramach zdania pn. "Przebudowa odcinka linii napowietrznej 15 kV [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c i art. 31 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) zwana w skrócie P.b., Starosta [...] wezwał Spółkę do usunięcia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia braków i nieprawidłowości dokonanego zgłoszenia, w terminie do dnia 12 grudnia 2018 r. W piśmie z dna 7 grudnia 2018 r. skarżąca zawarła oświadczenie o modyfikacji zakresu wniosku poprzez wskazanie, że zakres inwestycji objęty zgłoszeniem dotyczy końcowego odcinka sieci oznaczony literami A-B-C i kolorem żółtym. Jedocześnie Spółka przedłożyła uzupełnione zgłoszenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Starosta [....], działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do przystąpienia w dniu 15 stycznia 2018 r. do przebudowy i rozbiórki sieci elektroenergetycznej SN 15 kV i sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV oraz remontu stacji transformatorowej, w ramach zdania pn. "Przebudowa odcinka linii napowietrznej 15 kV [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek Spółki zaadresowany został do Starosty [...], ale że lokalizacja inwestycji w przeważającej części jest na terenie powiatu [...] to stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "K.p.a.", uznał, że wniosek winien zostać rozpatrzony przez Starostę [...]. Zgłoszenie nie spełniało wymogów określonych przepisami prawa, dlatego postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. wezwano inwestora do jego uzupełnienia. Organ I instancji podniósł, że w myśl art. 3 pkt 3a ustawy P.b. sieć energetyczna jest tzw. obiektem liniowym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Stąd też w celu sprawdzenia zgodności, co do właściwie przyjętej nazwy inwestycji organ dokonał sprawdzenia długości sieci, jako parametru charakterystycznego i decydującego o sposobie rozpatrzenia sprawy. Na podstawie przedstawionych przez inwestora "Materiałów do zgłoszenia" ustalono, że w pkt 3.3 (Opis rozwiązań technicznych przebudowy sieci SN) wskazano, że długość sieci napowietrznej do przebudowy 3019 m i taką samą długość podano w odniesieniu do sieci kablowej ziemnej. W pkt 3.5 (Opis rozwiązań technicznych przebudowy sieci nN) zawarto wyliczenie długości sieci elektroenergetycznej nN objętej zgłoszeniem podając, że wynosi ona 322 m, zaś długość sieci kablowej ziemnej również 322 m. Organ uznał, że dane są sprzeczne z długością sieci wynikającą z danych przedstawionych na rysunkach E-01 i E-02, gdyż długość projektowanej sieci SN wynosi łącznie 4 016 m, zaś łączna długość przebudowywanej sieci przeznaczonej do rozbiórki wynosi 3 820 m. Tym bardziej, że wnioskodawca z treści wniosku i opracowania nie usunął działki nr 1427 w [...] i nie określił długości odcinka sieci kablowej projektowanej w granicach tej działki. W ocenie organu i instancji, wizualna analiza wskazuje, że projektowana sieć kablowa nie biegnie po tej samej trasie co istniejąca, a dane wskazane w dokumentacji są różne i nie potwierdzają, że w opisywanej sprawie ma miejsce przebudowa sieci, zdefiniowana w art. 3 pkt 7a P.b. To zaś obligowała organ do wniesienia sprzeciwu. W odwołaniu Spółka zarzuciła, że organ I instancji w sposób nieuprawniony skorzystał z art. 30 ust 5c P.b., a błąd w nazwie adresata był oczywistą omyłką, co wyjaśniono w toku postępowania. Postanowienie w przedmiocie braków zgłoszenia to wyraz niechęci pracownika organu do inwestora. Odwołująca się podkreśliła, że już w pierwszym złożonym opracowaniu, w pkt 3.3, 3.5 i 3.8 podano długości sieci, zaś długością sieci w rozumieniu Prawa budowlanego nie jest jej "rzut na ziemię" a rzeczywista długość sieci. Skarżąca podniosła, że wyłączono z zakresu zgłoszenia odcinek linii na działce nr 1427 w K. od miejsca, w którym linia kablowa ziemna wchodzi na tę działkę, do końca jej biegu. Tak określony odcinek sieci posiada długość 3019 m. Projektowana linia kablowa w zakresie przebudowy nie wykracza poza działki, na których obecnie znajduje się linia napowietrzna. Organ wadliwie dodał odcinki kabli sieci nN o długościach 91 m i 231 m do długości kabli SN, co skutkowało błędnie obliczoną długością sieci. Nie jest też prawdą, że pod pojęciem przebudowy linii elektroenergetycznej mieści się wyłącznie zastąpienie starej linii napowietrznej nową linią napowietrzną, bo wówczas roboty tego rodzaju stanowią remont. Bezpodstawne było też żądanie przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku robót budowlanych niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedłożonej dokumentacji projektowej zobrazowano wszystkie elementy sieci potrzebne do identyfikacji sposobu jej wykonania w myśl § 8 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Wbrew stanowisku organu przepis § 8 ust 3 pkt 6 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania do sieci elektroenergetycznych, wobec czego żądanie organu do zawarcia w dokumentacji projektowej profili i innych elementów tam wskazanych pozbawione było podstaw prawnych. Ponadto działka nr 1427 powinna być objęta zgłoszeniem, ponieważ znajduje się na niej odcinek sieci nN, również zgłoszony do przebudowy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Starosty [...] i działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. podtrzymał sprzeciw do dokonanego w dniu 26 listopada 2018 r. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych "przebudowy i rozbiórki sieci elektroenergetycznej SN 15 kV oraz sieci Elektroenergetycznej nN 0,4 kV oraz remontu stacji transformatorowej, w ramach zadania pn, "Przebudowa odcinka linii napowietrznej 15 kV [...]. Zdaniem organu odwoławczego, projektowane przez Spółkę przekształcenie sieci napowietrznej na sieć doziemną stanowi niewątpliwie zmianę jej cech charakterystycznych tj. parametrów dotyczących miejsca usytuowania i w konsekwencji powierzchni zabudowy. Objętej zgłoszeniem inwestycji nie można zakwalifikować jako przebudowy sieci elektroenergetycznej w rozumieniu art. 3 pkt 7a w zw. z art. 29 ust 1 pkt 19a lit. a) i art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. Z przedłożonego przez Spółkę opisu technicznego, przebudowa polegać miała na zastąpieniu odcinków napowietrznej sieci elektroenergetycznej 15 kV odcinkami sieci kablowych. W art. 29 ust 1 i 2 P.b. nie wyszczególniono rozbudowy (budowy) sieci elektroenergetycznych o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, a zatem tego rodzaju roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, Organ II instancji był zobligowany do wniesienia sprzeciwu, z tym zastrzeżeniem, że podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., a nie jak podał organ I instancji - art. 30 ust. 5c tej P.b. Z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynikało też, że sprzeciw dotyczy również rozbiórki sieci elektroenergetycznej na działkach nr 1948, 1947, 1946, 1926/1, 1921, 1925/2, 1890, 1891, 1892 i 1897 w [...]. Zdaniem Wojewody, powyższe uprawniało do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez podtrzymanie wniesionego sprzeciwu. W przypadku, gdy zgłoszenie obejmuje w istocie rozbiórkę napowietrznej sieci elektroenergetycznej oraz budowę sieci elektroenergetycznej, a ponadto objęta zgłoszeniem linia kablowa zostanie wykonana w innej lokalizacji niż przewidziany do rozbiórki istniejący odcinek linii napowietrznej, zmianie ulegnie charakterystyczny parametr tej linii, jakim jest jej długość, to roboty budowlane należy kwalifikować jak budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie koszów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 3a P.b. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przebudowy sieci elektroenergetycznej 15 kV i zakwestionowanie uznania za przebudowę obiektu liniowego w postaci odcinka sieci elektroenergetycznej 15 kV, której parametrem charakterystycznym jest tylko i wyłącznie długość linii, w sytuacji, gdy wykazano, że w zakresie objętym zgłoszeniem linia 15 kV po przebudowie posiadać będzie taką samą długość jak przed przebudową; art. 29 ust. 2 pkt 1 a, art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 3a P.b. poprzez wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przebudowy sieci elektroenergetycznej o napięciu do 1 kV poprzez zakwestionowanie uznania za przebudowę obiektu liniowego w postaci odcinka sieci elektroenergetycznej 0,4 kV, której parametrem charakterystycznym jest tylko i wyłącznie długość linii, gdy wykazano, że w zakresie objętym zgłoszeniem linia 0,4 kV po przebudowie posiadać będzie taką samą długość jak przed przebudową; art. 30 ust. 5c P.b. poprzez uznanie, że inwestor nie uzupełnił dokonanego zgłoszenia; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść inwestora, a w konsekwencji działanie na szkodę Powiatu [...] i Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego prawa materialnego również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z mocy art. 134 P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu w wyżej wskazanych sytuacjach nie jest jedynie uprawnieniem organu a jego obowiązkiem - organ nie działa tu w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawa wyraźnie stanowi, że organ wnosi sprzeciw w razie stwierdzenia zaistniałych okoliczności tj. okoliczności wskazanych przepisem art. 30 ust. 6 P.b. Decyzja o sprzeciwie w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 6 P.b. ma charakter decyzji związanej. Postępowanie, o którym mowa w art, 30 P.b., ma specyficzny charakter. Zasady rządzące procedurą administracyjną doznają w postępowaniu tym modyfikacji. Modyfikacje te dotyczą wszczęcia postępowania, terminów na dokonanie czynności przez organ i konsekwencji zaniechania tych czynności. Postępowanie to nie ma też jednolitego charakteru. Objęte są nim dwa różne typy procedowania w przedmiocie zgłoszonych robót budowlanych - oparte o różne przesłankach. Także orzeczenia, jakie organ wydaje w tych dwóch typach postępowań są różne. Strona mająca zamiar wykonać roboty budowlane, które ocenia jako zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zgłasza zamiar ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ma obowiązek ocenić dokonane zgłoszenie i bądź nie podejmować jakichkolwiek czynności (jeżeli uzna, że zgłoszenie jest prawidłowe) bądź zgłosić sprzeciw. Termin do wniesienia sprzeciwu to 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Jest to termin materialnoprawny. Organ nie może terminu tego zmieniać, w szczególności wydłużać (z wyjątkiem nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia), a niedokonanie sprzeciwu w tym terminie przez organ uprawnia stronę, inwestora do przystąpienia do realizacji prac objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 5 ustawy). Sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest zatem instytucją jednolitą. Poza tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciw zgłasza w oparciu o różne podstawy prawne, orzeczenia w tym przedmiocie mają charakter bądź związany bądź uznaniowy. Inna jest też treść wyrzeczeń dokonywanych w oparciu o ww. podstawy prawne. W konkluzji należy stwierdzić, że sprzeciw wydany w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 P.b. nie jest narzędziem prawnym tożsamym ze sprzeciwem wydanym w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 8.11.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1238/17. dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie dominuje podgląd, że instytucje sprzeciwu charakteryzuje niemożność orzekania o jego nałożeniu poza ramami czasowymi, jakie ustawodawca daje organom administracji na rozpoznanie sprawy tj. termin do zgłoszenia sprzeciwu. Rozpoznając sprawę w sprawie sprzeciwu nałożonego na podstawie art. 54 P.b. (zgłoszenie do użytkowania) w której to sprawie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i orzekł ponownie o sprzeciwie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. II OSK 2074/16 orzekł, że w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i ponowienie wnieść sprzeciw, na odmiennych podstawach niż przyjął to organ stopnia podstawowego. Zastosowanie przepisów K.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulega istotnemu ograniczeniu z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu. Nie jest też możliwe z uwagi na upływ terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ I instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (dostępny w CBOSA). Ponadto NSA podkreślił, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem czasowo określonym (ograniczonym). Zatem, po upływie wskazanego w tym przepisie czasu (21 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Wskazany w przepisie termin, ma charakter materialnoprawny i określa czas, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnoprawnego. Istotą terminów materialnoprawnych jest brak możliwości ich przedłużania i skracania. Czynności (stron, organów administracji) podejmowane w postępowaniu administracyjnym nie powodują zawieszenia biegu terminu materialnoprawnego. Tym samym stwierdzić trzeba, że w realiach sprawy, organ nadzoru budowlanego wydać mógł decyzję o sprzeciwie w sprawie zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, jedynie w ramach prawnie określonej cezury czasowej tj. 21 dni od dnia doręczenia organowi zawiadomienia. Specyfika analizowanej instytucji prawnej powoduje, że choć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie mają, co do zasady zastosowanie przepisy K.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie. Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie może powodować przedłużenia materialnoprawnego terminu, a zatem następczo kreować kompetencji organu odwoławczego do wydania tego rodzaju merytorycznej decyzji w sprawie. Orzeczenie to wydane zostało w sprawie sprzeciwu wywiedzionego na podstawie art. 54 P.b. Istota tego sprzeciwu jest jednak taka sama jak sprzeciwu złożonego na podstawie art. 30 P.b. Pogląd prawny wyrażony przez NSA a zaprezentowany wyżej ma więc walor ogólny. W uzasadnieniu NSA odwołuje się zresztą do sprzeciwu złożonego na podstawie art. 30 P.b. Zatem sprzeciw można złożyć jedynie w terminie określonym ustawą. Sprzeciw złożony poza tą ramą czasową jest wadliwy. Co do zasady organ II instancji nie ma możliwości wydania decyzji reformacyjnej, termin w jakim organ ten jest w stanie wydać orzeczenie z reguły przekracza termin do złożenia sprzeciwu, jaki ustawa dopuszcza. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. II SA/Kr 542/17 wniesienie odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie przedłuża materialnoprawnego terminu do wniesienia decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy badając ponownie zgłoszenie, może zatem albo utrzymać w mocy decyzję 0. sprzeciwie w przypadku uznania, że sprzeciw jest zasadny, albo uchylić taką decyzję i orzec o przyjęciu zgłoszenia lub umorzyć postępowanie I lub II instancji. Nie może natomiast uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, nawet w sytuacji gdy zachodzą okoliczności o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji nie ma już bowiem kompetencji do ponownego orzeczenia, ze względu na upływ terminu liczony od daty zgłoszenia lub jego uzupełnienia. Nie można również z tego powodu (terminu) uchylić w całości decyzji organu I instancji i ponownie orzec merytorycznie o sprzeciwie, nawet jeśli w ocenie organu odwoławczego sprzeciw jest słuszny ale z innego powodu. Dlatego rozważania Wojewody [...] na temat instytucji orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mogły mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie sprzeciwu do zamiaru wykonania rozbiórki i przebudowy sieci elektroenergetycznej. Wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaistniało w rozpoznawanej sprawie. W sentencji zaskarżonej decyzji Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie podtrzymał sprzeciw do dokonanego w dniu 26 listopada 2018 r. przystąpienia do przebudowy i rozbiórki sieci elektroenergetycznej. Powyższe sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że sprzeciw zgłoszony decyzją organu l instancji z dnia 17 grudnia 2018 r. został uchylony w całości, zatem orzekanie o "podtrzymaniu sprzeciwu" było już bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe byłoby również zgłoszenie sprzeciwu przez organ II instancji, gdyż miałoby to miejsce już po upływie przewidzianego ustawą terminu. Za nietrafny Sąd uznaje wniosek organu odwoławczego, że wątpliwości budzi zakres przedmiotowy zgłoszonego sprzeciwu. W ocenie Sądu sprzeciw obejmuje całe zamierzenie inwestycje objęte wnioskiem inwestora i sentencja decyzji organu I instancji jest w tym zakresie precyzyjna. Zarówno organ l jak i II instancji przyjęły, że zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Podstawą prawną sprzeciwu organ I instancji uczynił art. 30 ust. 5 c P.b., który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że realizowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę i dlatego podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Sąd wyjaśnia, że organ II instancji nie mógł legalnie zmienić podstawy prawnej sprzeciwu, gdyż jak wyżej przedstawiono są to dwie instytucje, wobec których nie tylko podstawa prawna jest różna, ale różna jest istota decyzji w której sprzeciw organ wyraża. Organ I instancji orzekał w ramach uznania, a organ II instancji w ramach związania administracyjnego. Organ II instancji zmienił istotę orzeczenia a zatem całe orzeczenie. Rozstrzygnięcie to zapadło po terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b. - było zatem niedopuszczalne. W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie wyjaśnienie, czy rzeczywiście inwestor nie uzupełnił braków zgłoszenia, o które wystąpił organ I instancji i czy zgłoszenie jest kompletne. Organ w postępowaniu odwoławczym może stosować też instytucję uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym stanowi art. 136 K.p.a. dla realizacja art. 7 i art. 77 K.p.a. dla pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czego zabrakło w kontrolowanym postępowaniu. Jeżeli kwestionowana była długość inwestycji liniowej, to przykładowo można było zobowiązać inwestora do przedłożenia synchronizacji przebiegu linii istniejącej i linii objętej zgłoszeniem wraz z parametrami jej dotyczącymi. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że stosowanie do art. 29 ust. 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robot budowlanych polegających między innymi na remoncie obiektów budowlanych (pkt 1), przebudowie sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienionych w ust. 1 pkt 19a lit. a (pkt 11). Zgodnie z ust. 3 art. 29 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. w stosunku do przebudowy sieci gazowych oraz elektroenergetycznych wprowadza wyjątek od uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu robót budowlanych. Dlatego nie można w tym przypadku stosować ogólnej definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a P.b. Granice robót budowlanych, dla których wymagane jest tylko zgłoszenie na remont sieci oraz przebudowę sieci elektroenergetycznych innych niż wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1a lit. a wyznacza art. 29 ust. 3 P.b. oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zim.) zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.". Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten w tym brzmieniu obowiązuje od 22 września 2004 r. i został nadany ustawą z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 141, poz. 1492). Z wymienionego przepisu wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku remontu, przebudowy lub montażu jest wymagana, gdy: 1) powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego; 2) zmiany formy architektonicznej; 3) są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska; 4) wymagają pozwolenia na budowę. Sąd zwraca też uwagę, że ustawodawca nie zostawił organom orzekającym żadnego marginesu uznania, gdyż użył zwrotu: "nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane", przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Wykładnia tego przepisu musi jednak uwzględniać zmiany technologiczne, w przyjęciu, że zmiana linii napowietrznej na linię kablową po tej samej trasie bez zmiany jej parametrów będzie też wypełniała pojęcie przebudowy. W istocie doprowadzi do likwidacji naziemnych słupów linii elektroenergetycznych i niebezpieczeństw związanych z jej funkcjonowaniem. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji rozpatrzy odwołanie w granicach wyznaczonych zakresem sprzeciwu zgłoszonego przez organ I instancji mając na uwadze ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia. Należy też mieć na względzie brak możliwości zmiany podstawy prawnej dla wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu. Postępowanie wyjaśniające jest dopuszczalne na zasadzie art. 136 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. i wniosku pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie.