II SA/Rz 319/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków - postanawia - odrzucić skargę W dniu 1 kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Zarządu Zlewni [...] z siedzibą w [...], ul. [...] , [...], reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego A.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Do skargi dołączono pełnomocnictwo do reprezentowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. m. in. przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi z dnia 1 sierpnia 2008 r. podpisane przez Dyrektora J.G. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie strony skarżącej, pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie zdolności sądowej strony skarżącej oraz do nadesłania pełnomocnictwa zawierającego umocowanie do jej reprezentowania w powyższej sprawie w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. W terminie otwartym do uzupełnienia braków pełnomocnik strony skarżącej nadesłał żądane pełnomocnictwo aktualne na dzień wniesienia skargi oraz w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r. sprecyzował, że skarżącym w powyższej sprawie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Pełnomocnik wskazał, że po myśli art. 92 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, dalej "P.w.") dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten obejmuje m. in. prowadzenie katastru wodnego (art. 92 ust. 3 pkt 8 P.w.), natomiast zgodnie z art. 153 ust. 4 P.w. źródłem danych katastru wodnego w zakresie nieruchomości jest ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 2 pkt 8 P.w. Zdolność sądową organu administracji publicznej należy wywodzić z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Równocześnie wyjaśnił, że omyłkowo określony adres skarżącego wskazany w skardze był w istocie adresem do doręczeń pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę (jako niedopuszczalną) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Brak zdolności sądowej może być przyczyną odrzucenia skargi dopiero wówczas gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 par. 2 P.p.s.a.). Sąd dokonawszy wstępnej oceny dopuszczalności skargi, z uwagi na nieprecyzyjne określenie strony skarżącej w skardze wezwał reprezentującego ją pełnomocnika do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wykazanie zdolności sądowej strony skarżącej. W następstwie wykonania wezwania pełnomocnik doprecyzował, że skargę wnosi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – jako organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami, a zdolność sądową skarżącego wywiódł z art. 25 §1 P.p.s.a. Skarga wniesiona przez tak określonego skarżącego nie może zostać rozpoznana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sąd wyjaśnia, że po myśli art. 32 P.p.s.a. w postepowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Powyższą regulację uzupełnia przepis art. 25 P.p.s.a., wedle którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) (§ 1), zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. (§ 3), zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Należy mieć na względzie, że cechę zdolności sądowej skorelowano z posiadaniem podmiotowości administracyjnoprawnej, czyli zdolnością nabywania prawa lub obowiązków w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Stanowi ona atrybut tej podmiotowości, ponieważ każdy, kto ją ma, musi mieć możliwość obrony swoich praw, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Każdy podmiot mający podmiotowość administracyjnoprawną ma zatem także zdolność sądową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 25, Warszawa 2012, str. 102, 103). Z dniem 15 sierpnia 2015 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) na mocy art. 1 pkt 7 uzupełniono regulację art. 25 § 1 P.p.s.a. formalnie dodając organy administracji publicznej jako podmioty posiadające zdolność sądową. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że obowiązująca przed zmianą regulacja art. 25 P.p.s.a. zredagowana była zbyt wąsko, pomijała bowiem zdolność sądową organu administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zmiana ta miała na celu skorelowanie treści art. 25 § 1 z art. 32 P.p.s.a. Dokonując zatem wykładni art. 25 § 1 należy mieć na względzie brzmienie art. 32 P.p.s.a. Oznacza to, że art. 25 § 1 P.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organowi administracji publicznej, nie jako skarżącemu, ale jako drugiej, obok skarżącego, stronie postępowania sądowoadministracyjnego właściwej do podejmowania aktów i czynności w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ ten w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącego i tylko występując w takiej roli posiada zdolności sądową wywodzoną z treści art. 25 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 92 ust. 1 P.w. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Po myśli art. 92 ust. 5 P.w. dyrektor regionalnego zarządu wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stosownie do treści § 3 pkt 2, wydanego na podstawie powołanej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy, przyporządkowania zbiorników wód podziemnych do właściwych obszarów dorzeczy, utworzenia regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz podziału obszarów dorzeczy na regiony wodne (Dz. U. z 2002r., Nr 232, poz. 1953), utworzony został Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] dalej "RZGW w [...]". Rozporządzenie powyższe, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087) utraciło moc z dniem wejścia w życie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych, tj. z dniem 29 lipca 2006r. (Dz. u. z 2006r., Nr 126, poz. 878). Stosownie do treści § 5 pkt 3 tegoż rozporządzenia utworzony został RZGW w [...], z siedzibą w [....], obejmujący region wodny [...], region wodny [...], region wodny [...]. Po myśli § 1 pkt 2 i 3 statutu stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 38 Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie nadania statutu RZGW w [...] wydanego na podstawie 92 ust. 7 P.w. RZGW w [...] zapewnia obsługę Dyrektora RZGW w [...] i jest państwową jednostką budżetową utworzoną dla realizacji zadań z zakresu gospodarowania wodami podległą Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Regionalny Zarząd pełni zatem funkcję "urzędu" przy pomocy którego organ administracji publicznej jakim jest Dyrektor RZGW w [...], kierujący tym Zarządem, wykonuje swoje zadania (§ 3 pkt 1 Statutu). Poza pomocniczą funkcją w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej ustawodawca w art. 217 § 1 P.w. przyznał tym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej kompetencje do władania wodami państwowymi i gruntami pod tymi wodami w formie trwałego zarządu, będącego prawną formą władania nieruchomościami państwowymi i samorządowymi przez te jednostki w celu prowadzenia działalności należącej ustawowo do zakresu do ich działalności. Sąd stwierdza, że przedmiotem niniejszej skargi jest opisana na wstępie decyzja, którą skarżony organ utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Inspektorat w [...] jako władającego działką o nr 525/2 położoną w O. We wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] zwrócił się o wykreślenie go jako trwałego zarządcy wskazując, że nie jest podmiotem uprawnionym do sprawowania trwałego zarządu nad tą działką oznaczoną zgodnie z klasyfikacją gleboznawczą jako rowy "Wp" (cieki bez nazwy). Zatem to RZGW w [...] jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawodawca przyznał kompetencje do sprawowania trwałego zarządu nad opisaną wyżej działką była stroną postępowania administracyjnego zakończonego finalnie wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym jednostka ta, po myśli art. 25 § 2 P.p.s.a. posiada zdolność sądową do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na opisaną w sentencji postanowienia decyzje decyzję, jako podmiot uprawnień i obowiązków wynikających ze stosunku trwałego zarządu. Nie można pominąć tego, że w istocie Dyrektor RZGW w [...] będzie działał imieniem RZGW w [...], jako jej przedstawiciel - podmiot kierujący tą jednostką. Nie zmienia to jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie zdolność sądową po stronie skarżącego posiada RZGW w [...] reprezentowany przez Dyrektora, a nie Dyrektor RZGW w [...] jako organ administracji publicznej. Mając na względzie przytoczone okoliczności oraz treść art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., Sąd odrzucił skargę Dyrektora RZGW w [...] na opisaną w sentencji postanowienia decyzję jako niedopuszczalną.