II SA/Rz 320/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia - skargę oddala - II SA/Rz 320/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].03.2004 r., Nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem M. R. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] nakazującej w/w rozbiórkę ogrodzenia działek nr, nr 1655 i 1656 położonych w J. gm. T. Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016/. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że M. R. wybudowała w 1999 r. ogrodzenie działek 1655 i 1656 w J. od strony drogi powiatowej. Ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu zamiaru jego budowy z dnia [...].06.1999 r., Nr [...] przyjętym przez Wójt Gminy T. Według zgłoszenia ogrodzenie powinno być usytuowane w odległości minimum 8,5 m od drogi powiatowej, natomiast wybudowane zostało w odległości 4m od osi tej drogi. Ostateczną decyzją z dnia [...].10.2002 r., Nr [...] podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126/, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. nałożył na M. R. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej istniejącego ogrodzenia uzgodnionej z Zarządem Dróg Powiatowych w Rz. Na wykonanie tego obowiązku wyznaczono termin do dnia 31.03.2003 r. W wyznaczonym terminie zobowiązana nie przedłożyła żądanych dokumentów, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. decyzją z dnia [...].09.2003 r. nakazał M. R. rozbiórkę ogrodzenia i w podstawie prawnej decyzji powołał art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane. Decyzja ta została w trybie odwoławczym uchylona, ponieważ w postępowaniu nie uczestniczył zarządca drogi. Po wyeliminowaniu tego uchybienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. decyzją z dnia [...].12.2003 r. nakazał M. R. rozbiórkę ogrodzenia. W odwołaniu M. R. podniosła, że sprawa powinna dotyczyć tylko ogrodzenia działki nr 1655, ponieważ po rozgraniczeniu uznano, że tylko na tej działce niewłaściwie wybudowano ogrodzenie. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i wyjaśnił, że zgodnie z § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140/ - ogrodzenie działki nie powinno przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu, bądź innej linii ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...].07.1993 r. /Dz. Urz. Woj. Rz., Nr [...], poz. [...] z 1993 r./ ustalał dla drogi, od strony której zlokalizowane jest ogrodzenie, linie rozgraniczające 20 m. Oznacza to, że wszelkie działania inwestycyjne w tych liniach powinno być opiniowane przez zarządcę drogi /art. 35 i 38 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych/. Ostateczną decyzją z dnia [...].10.2002 r., podjętą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r., organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia z zarządcą drogi. W wyznaczonym terminie M. R. nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Zarząd Dróg Powiatowych w Rz. w piśmie z dnia [...].12.2002 r., Nr [...] nie wyraził zgody na pozostawienie ogrodzenia w pasie drogowym. Fakt, że w wyniku rozgraniczenia ustalono, że na działce nr ewid. 1656 ogrodzenie nie przekracza granicy działki nie może przesądzać o możliwości pozostawienia ogrodzenia w tym miejscu, ponieważ takiej lokalizacji nie uzgodnił zarządca drogi powiatowej. Uzgodnienie zarządcy drogi w takiej sytuacji jest wymogiem, którego nie można pominąć, ponieważ wynika z zapisu ustawy. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ w wyznaczonym terminie zobowiązana nie przedłożyła wymaganych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, a lokalizacja ogrodzenia narusza przepisy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca M. R. – nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji – podniosła, że w latach 1997-98 kupiła dwie działki o numerach 1655 i 1656. W chwili nabycia tych działek, na tych działkach było już ogrodzenie. Dokonała przebudowy ogrodzenia. Ogrodzenia na działkach sąsiednich też są zlokalizowane w odległościach mniejszych od 8,5 m od osi drogi powiatowej. Na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych dokonano rozgraniczenia w/w działek z działką nr 1865, stanowiącą własność tego Zarządu. Po ustaleniu granicy, wbito słupki graniczne dokładnie w miejscu istniejącego ogrodzenia na działce nr 1655. Rozgraniczenie wykazało, że tylko ogrodzenie istniejące na działce nr 1656 jest przybliżone do drogi powiatowej o 80 cm. Jak jej wiadomo, to sytuacja prawna dotycząca poboczy przy całej drodze powiatowej nr 1865 jest nieuregulowana, a Zarząd Dróg Powiatowych nie jest prawnym posiadaczem poboczy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W aktach sprawy administracyjnej /k. 7/ znajduje się zgłoszenie skarżącej M. R. o zamiarze wykonania ogrodzenia działek Nr 1656 i 1655 od strony drogi publicznej, położonych w J. W zgłoszeniu podała, że ogrodzenie będzie wykonane z siatki, a podstawą jego będzie murek betonowy z zamocowanymi w nim słupkami metalowymi. Do zgłoszenia nie dołączono dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani innych załączników o jakich mowa w art. 30 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – stan prawny obowiązujący w dacie zgłoszenia/. Zgłoszenie wpłynęło do Urzędu Gminy w T. w dniu 21.06.1999 r. Na zgłoszeniu tym nieustalony pracownik Urzędu Gminy zamieścił adnotację: "Projektowane ogrodzenie należy zlokalizować min. 8,50 m od osi drogi powiatowej". Przy tej adnotacji nie ma daty. Wójt Gminy T. na podstawie porozumienia zawartego w styczniu 1995 r. z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Rz. i aneksu do tego porozumienia parafowanego w dniu 15.03.1999 r. przez Starostę Rz., był właściwy do przyjmowania zgłoszeń o zamiarze budowy, wnoszenia sprzeciwu od tych zgłoszeń, wydawania pozwoleń na budowę i do innych czynności wymienionych w porozumieniu /k. 21-25 akt sądowych/. W toku postępowania legalizacyjnego /art. 51 prawa budowlanego z 1994 r./ skarżąca twierdziła, że o warunku zamieszczonym przez Urząd Gminy na zgłoszeniu nie wiedziała. W chwili zgłoszenia jedynie poinformowano ją, że ma "odsunąć tak siatkę od drogi, aby samochody nie zniszczyły siatki" /wyjaśnienia skarżącej złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 18.02.2003 r./. Wójt Gminy T. nie wydał postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia i przedstawienia np. szkicu ogrodzenia ze wskazaniem odległości do osi drogi, a także zezwolenia zarządcy drogi na ewentualne użytkowanie ogrodzenia w pasie drogowym. Nie wydał również decyzji o sprzeciwie, o jakim mowa w art. 30 ust. 1a prawa budowlanego z 1994 r. /według stanu na dzień zgłoszenia/. Decyzją z dnia [...].04.2003 r., Nr [...] Wójt Gminy T. dokonał rozgraniczenia działek nr 1655 i 1656 z działką nr 1865 /droga powiatowa – k. 18 akt administracyjnych/ i po rozgraniczeniu okazało się, że ogrodzenie trwałe działki nr 1655 znajduje się w odległości 80 cm od granicy tej działki, czyli usytuowane jest na działce 1865. Natomiast ogrodzenie trwałe działki nr 1656 usytuowane jest w granicy /szkic graniczny/. Rozgraniczenia skarżąca nie kwestionuje. Ogrodzenia są umiejscowione w pasie drogowym, zaś ogrodzenie działki Nr 1656 znajduje się w odległości 1,3 m od krawędzi drogi. Odległość normatywna określona w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. wynosiła 8,5 m od osi drogi. Niesporna jest również okoliczność, że skarżąca w dacie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń i obecnie jest właścicielką działek nr 1655 i 1656. Przy takim stanie faktycznym nie można przypisywać skarżącej samowoli budowlanej, zatem organ I instancji zgodnie z prawem wszczął postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia ogrodzeń do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...].10.2002 r. [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm./ nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia organowi dokumentacji istniejącego ogrodzenia uzgodnionego z Zarządem Dróg Powiatowych w Rz. z terminie do dnia 31.01.2003 r. Na wniosek skarżącej termin ten przesunięto do dnia 31.03.2003 r. /k. 10-12 akt administracyjnych/. Od tej decyzji skarżąca nie składała odwołania. Skarżąca nie wykonała tego obowiązku. Na marginesie należy nadmienić, iż Zarząd Dróg Powiatowych w Rz. w piśmie z dnia 30.12.2001 r., Nr [...] poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na pozostawienie ogrodzenia w pasie drogowym /protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 18.02.2003 r./. Z powodu niewykonania nałożonych obowiązków, organ odwoławczy decyzją z dnia [...].03.2004 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. z dnia [...].12.2003 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę ogrodzeń działek nr 1655 i 1656. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy powołał m. innymi art. 51 ust. 4 i 5 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718/. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a argumenty w niej przedstawione zasługują na aprobatę. Stosownie do § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm./ w zw. z § 330 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/ - ogrodzenie działki nie powinno przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu bądź innej linii ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ogrodzenie działki nr 1655 przekracza granicę tej działki, a oprócz tego ogrodzenia obu działek przekraczają linię rozgraniczającą drogę publiczną. Ogrodzenia usytuowane są również z naruszeniem odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm./. W pasie drogowym określonym w art. 4 pkt 1 w/w ustawy mogą być lokalizowane w szczególnie uzasadnionych przypadkach urządzenia i obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, inne obiekty, np. ogrodzenia, ale tylko ze zezwoleniem właściwego zarządcy drogi /art. 39 ust. 3/. Skarżąca pomimo zobowiązania jej do przedstawienia stanowiska zarządcy drogi, obowiązku tego nie spełniła, przeto art. 51 ust. 4 prawa budowlanego z 1994 r. obligował organ do nakazania rozbiórki przedmiotowych ogrodzeń. Skoro więc zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zatem Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - skargę oddalił. Zarzuty podniesione w skardze nie mają uzasadnionych podstaw prawnych. Zarzut, iż przedmiotowe działki przed ich nabyciem były już ogrodzone, a skarżąca ogrodzenia tylko przebudowała nie pokrywa się z jej wyjaśnieniami złożonymi w postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie administracyjnej w dniu 18.02.2003 r. /str. 2 protokołu z rozprawy/ wyjaśniła, że w dniu nabycia działki nr 1656, działka ta od strony drogi była ogrodzona siatką na podmurówce betonowej i wówczas ogrodzenie to usytuowane było w odległości 30-40 cm od krawędzi drogi. Wykonując ogrodzenie tej działki w 1999 r. "odsunęła się od krawędzi drogi dalej niż było stare ogrodzenie". Świadczy to o tym, że ogrodzenie w 1999 r. zlokalizowała w innym miejscu. Usytuowanie ogrodzenia w innym miejscu niż poprzednie, nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego z 1994 r., czyli nie jest remontem, lecz budową. Co się tyczy działki nr 1655 – wyjaśniła, że pierwotnie działka ta była ogrodzona od strony drogi prowizorycznym ogrodzeniem z drewnianych pali, takimi grodzi się pastwiska. Tak więc ogrodzenie działki nr 1655 wykonane w 1999 r., trzeba traktować jako budowę nowego ogrodzenia /ogrodzenie z siatki na podmurówce betonowej/. Po tej samej stronie drogi co ogrodzenia skarżącej, inne działki nie są ogrodzone /oględziny z dnia 18.02.2003 r. plus zdjęcia/. Zarzut, że sytuacja prawna poboczy przy całej drodze powiatowej nr 1865 nie jest uregulowana, a Zarząd Dróg Powiatowych nie jest prawnym posiadaczem poboczy, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem granica pomiędzy działkami skarżącej, a działką nr 1865 /droga/ została ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym, zaś przedmiotowa droga zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi własność samorządu powiatu rz., której zarządcą jest Zarząd Dróg Powiatowych w Rz. /art. 19 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy/. Okoliczność, że ogrodzenie działki nr 1656 jest usytuowane w granicy, nie stanowi samoistnej podstawy do uznania tego usytuowania za zgodne z prawem. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. /Dz. U. Nr 78, poz. 483/ oraz art. 140 k.c. stanowią, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Istota prawa własności polega na korzystaniu z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w szczególności na pobieraniu pożytków i innych dochodów rzeczy. W tym przypadku prawo własności skarżącej co do usytuowania ogrodzenia ograniczał art. 33 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm./, a obecnie art. 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz przepisy ustawy o drogach publicznych. Zarzut podniesiony na rozprawie sądowej, iż organ który przyjął zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzeń nie wezwał ją do przedłożenia stosownych załączników do zgłoszenia i nie poinformował ją o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być potraktowany jako uchybienie organu, które jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem nie można pozostawić ogrodzeń umiejscowionych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, a ponadto umiejscowionych w bliskiej odległości od krawędzi drogi powiatowej. Taki stan rzeczy zagrażałby życiu i zdrowiu użytkowników drogi. Na rozprawie administracyjnej w dniu 18.02.2003 r. /str. 3 protokołu z rozprawy/ skarżąca wyjaśniła, że w dacie złożenia zgłoszenia na budowę ogrodzenia w Urzędzie Gminy poinformowano ją, że powinna usytuować ogrodzenie w takim miejscu, aby samochody nie zniszczyły siatki. Przytoczone wyjaśnienie jest wątpliwe i może raczej przemawiać, że skarżąca była jednak poinformowana o adnotacji Urzędu zamieszczonej w zgłoszeniu.