II SA/Rz 320/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 320/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą i wymiarach zewnętrznych 4,15 m x 4,65 m, posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej, z dobudowanym tarasem o konstrukcji stalowej przykrytym dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, stanowiącego własność J. S., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez A S.A., Oddział [...] w S. Organ I instancji ustalił, że wymieniony wyżej obiekt budowlany został wybudowany przez Zrzeszenie [...] w R. w latach lat 70-tych ubiegłego wieku. Obecnie właścicielem budynku jest J. S., który zakupił go na podstawie umowy z dnia [...] października 2009 r. od J. M. Ustalono, że obiekt ten wykorzystywany jest jako domek letniskowy i został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. zobowiązano J. S. do przedłożenia opinii w sprawie stanu technicznego obiektu. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników. Ponadto Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2002 r. nie wprowadził zakazu budowy podobnych obiektów na terenach oznaczonych symbolem "35 ZN, UT", które obejmują m.in. działkę nr 296. W tych okolicznościach, w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) organ uznał dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co skutkowało jego umorzeniem. A Spółka Akcyjna, (zwana dalej również jako: "Spółka") reprezentowana przez pełnomocnika J. F. - Dyrektora Oddziału [...] w S. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i może naruszać jej prawa materialne. Podniosła, że wątpliwości budzić może podstawa prawna skarżonej decyzji, a mianowicie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy, który daje organom nadzoru uprawnienia do orzekania w sprawach nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Zarzuciła, że przedmiot decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż w sentencji podano, że umarza się postępowanie w sprawie "rozbiórki" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...), a jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2012 r. przedmiotem postępowania była sprawa "samowolnej budowy" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...). Odwołująca podniosła, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek znajduje się na części działki nr 296 stanowiącej część zalewu [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem WP - co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi. Postępowanie dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku zostało przeprowadzone w sposób pobieżny, a organ pozbawił możliwości wypowiedzenia się w tej materii pozostałym stronom postępowania, co narusza art. 10 § 1 k.p.a. Wskazano, że J. S. jak i Zrzeszenie [...] w R. i J. M. nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z osobami tymi nigdy nie była zawarta umowa dzierżawy części działki nr 296, na której usytuowany jest przedmiotowy domek letniskowy. Powyższe uchybienia stanową o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołującej organ nie wykazał w sposób wyczerpujący, czy prowadzone postępowanie administracyjne na tym etapie faktycznie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (zwany dalej: WINB), decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie samowolnej budowy budynku o konstrukcji drewnianej przekrytego dachem jednospadowym pokrytym papą i wymiarach zewnętrznych 4,15 m x 4,65 m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej, z dobudowanym tarasem o konstrukcji stalowej przekrytym dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową o wymiarach zewnętrznych 2,97 m x 3,15 m, stanowiącego własność J. S., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A S.A., Oddział [...] w S. W uzasadnieniu wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji do kategorii budynków, w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosownie do którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Organ podał, że ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). W ocenie organu odwoławczego prawidłowo PINB w [...] sprawę legalności przedmiotowego budynku rozpatrywał na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Powyższe oznacza konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych, zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania. Przepis art. 37 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub ich części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek: 1) znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. WINB stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu w oparciu wskazany wyżej przepis. W okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w Gminie [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. (opublikowany w Dz Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. pod poz. [...], obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002 r.). Wskazując na obowiązująca linię orzeczniczą organ podał, że zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceniono w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, tj. zbadano zgodność budowy przedmiotowego budynku z obecnie obowiązującym ww. planem. Ustalono, że część działki nr 296 w P., na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z ww. planem, leży na terenie oznaczonym symbolem - 35ZN, UT, przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Przedmiotowy budynek użytkowany jest jako rekreacyjny w okresie letnim, zatem jest to budynek rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Nie można więc stwierdzić, że przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przedłożona ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku opracowana została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i potwierdziła, że budynek wykonany został zgodnie z przepisami, normami i sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, niebezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec powyższych ustaleń organ podał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. W związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania oznacza, że popełnione naruszenie prawa zostaje zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany. Nie było także podstawy prawnej, aby w przypadku obiektów zrealizowanych przed 1995 r. badać, czy inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A S.A. reprezentowana przez J. F. - Dyrektora Oddziału A S.A. Oddział [...] w S. i złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej organy nie wyjaśniły sprawy w należyty sposób. Przedmiotowy obiekt posadowiony jest na terenie, który w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem "WP" – wody powierzchniowe). Nie wyjaśniono czy ta okoliczność może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...].09.1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustaliło strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni w obszarze której nie wolno składować żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyszczać wodę lub grunt, a wykonywanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzeniem ścieków i innych nieczystości jak też budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Grunty te zostały zatem wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Działka nr 296 w miejscowości P. znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i stanowi nadal część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika [...]. Spółka wskazała nadto, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Przedmiotowy budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem "35 ZN.UT" - przeznaczonych do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. W ocenie skarżącej w planie dokładnie określono miejsca, w których można lokalizować obiekty użytkowane jako domki rekreacyjne, poprzez wyjaśnienia zawarte w § 2, ust. 3 pkt 3b, gdzie stwierdzono, że niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych oznaczających ich funkcje podstawowe i uzupełniające, wprowadza się na różnych terenach funkcje oznaczone znakami graficznymi, wyjaśnione w legendzie rysunku planu i w ten sposób dokładnie określony został rejon lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych wprowadzając znak graficzny "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...].10.2002 r., symbol graficzny "szraf-paski" występuje na terenie [...], nie występuje natomiast na terenach oznaczonych symbolem "35ZN.UT". Strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja stanowić będzie podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu usytuowanego na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i nie będzie mógł dysponować. Taka sytuacja doprowadzić może do zmian i przekwalifikowania w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych części działki nr 296 w miejscowości P., co spowoduje niekorzystne dla A S.A. skutki ekonomiczne - związane z podniesieniem opłacanego podatku od nieruchomości oraz skutki gospodarcze - związane ze zmianą klasyfikacji gruntów i zmianą gospodarowania wodami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt (tu decyzja) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.". Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd uznał, że decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który w ocenie Sądu został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. W związku z tym, tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W sprawie poza sporem jest ustalenie, że samowola dokonana na działce nr ewid. 296 położonej w P. miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ten fakt jest istotny dla rozstrzygnięcia jakie prawo ma być stosowane dla rozważań związanych z legalizacją popełnionej samowoli. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi Spółka wskazuje, że organy nie ustaliły w jakim czasie dokonano samowolnych robót budowlanych polegających na dobudowie części obiektu, jednak ani Spółka, a tym bardziej organy nie wskazują, by te działania miały miejsce po 1 stycznia 1995 r. Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że te działania miały miejsce przed wskazaną datą, a to oznacza, że cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega p.b. z 1974 r. Ustalenie tych okoliczności faktycznych sprawy implikuje konieczność oceny jej skutków prawnych w świetle przepisów art. 37 p.b. z 1974 r. Ten przepis wyznacza zakres postępowania legalizacyjnego, a zatem wskazuje przesłanki, które w tym postępowaniu muszą być wzięte pod rozwagę, by można rozstrzygnąć o stanie samowoli budowlanej. Sąd rozpoznając sprawę stoi na stanowisku, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia. Ten pogląd znajduje akceptację w judykaturze (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., II OSK 1329/11, publ. LEX 129918). Skoro tak, to do oceny samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. Organy nadzoru budowlanego stosują te przepisy, zatem z formalnego punktu widzenia przyjmują właściwą podstawę prawną dla rozstrzygnięć, które stały się przedmiotem skargi. Zastosowanie właściwych przepisów do oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest równoznaczne z poprawnym stosowaniem tych przepisów. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, zatem ich decyzje obarczone są wadą niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Dla poprawności orzekania nie ma znaczenia zarzut wskazujący na brak prawa do dysponowania działką nr 206 na cele budowlane. Wprawdzie organy stwierdzają, że p.b. z 1974 r. nie wymagało takiego prawa, co nie jest zgodne z treścią art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r., jednak ten błąd w zakresie stosowania prawa nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie wiąże skutku legalizacyjnego z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Takie prawo było niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, ale w przypadku legalizacji popełnionej samowoli ustawa nie wprowadzała warunku, który wiązałby legalizację z posiadaniem takiego uprawnienia. Z tego więc względu zarzut skargi nie mógł odnieść skutku prawnego, którego rezultatem byłoby uchylenie skarżonej decyzji. Podstawą do takiego uchylenia jest wadliwa wykładnia przepisów planu miejscowego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji skupiły się na wykładni § 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. W jej ramach przyjęły, że teren oznaczony symbolem 35ZN. UT przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej daje podstawę do lokalizowania domów letniskowych, które związane są z wypoczynkiem i rekreacją. Skoro samowolnie wykonany obiekt objęty postępowaniem spełnia taką funkcję, to mieści się w treści § 5 pkt 32 planu miejscowego, a to oznacza, że znajduje się w terenie, który nie został wskazany w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. W takich warunkach istnieją podstawy do legalizacji, czyli umorzenia postępowania w sprawie popełnionej samowoli. Zdaniem Sądu tak prezentowane stanowisko jest nietrafne. Treść § 5 pkt 32 planu miejscowego z 2002 r. musi być odczytywana w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W § 3 pkt 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Wyliczenie wskazanych w tym przepisie obiektów ma charakter przykładowy. Z tego powodu uprawniona jest wykładnia tego przepisu zakładająca, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Taki wniosek znajduje oparcie w regule, że skoro nie wolno czynić mniej to tym bardziej nie wolno czynić więcej. Zresztą na zasadność tego stanowiska wskazuje rodzaj zakazanych ingerencji, m.in. usytuowanie przyczep lub barakowozów. Samowola będąca przedmiotem postępowania mieści się częściowo w tym katalogu, zatem organy powinny jednoznacznie odnieść do regulacji § 3 pkt 4 planu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.