II SA/Rz 321/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów i piwnic I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 321/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Z. B.- inwestorce rozbiórkę fundamentów i piwnicy wznoszonej altany, usytuowanych na działce nr 2708/1 przy ul. O. w K.. W odwołaniu skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji to stwierdzenie stanu zastanego, a nie winy skarżącej w realizacji inwestycji. Budowę altany rozpoczęła na podstawie zezwolenia [...] z dnia [...] marca 2002r., która miała być wykonana z pustaków na fundamentach. Do zgłoszenia dołączyła decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której nie ograniczono rozporządzania własną działką i nie wskazano parametrów oraz trasy gazociągu. Nigdy nie była poinformowana o jakichkolwiek pracach na jej działce związanych z realizacją gazociągu wysokiego ciśnienia. W dokumentacji gazociągu okazanej podczas kontroli zauważyła, że nie była wymieniona jej działka. Uznała, że realizowana inwestycja nie naruszenia warunków udzielonego pozwolenia i dlatego należy wyjaśnić kto ponosi winę za zaistniały stan, aby mogła wystąpić o odszkodowanie. Względy finansowe nie pozwalają na wykonanie rozbiórki, natomiast jest w stanie rozebrać piwniczkę, która wg decyzji stanowi zagrożenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Z. B. zgłosiła zamiar przystąpienia do budowy altany ogrodowej o wym. 4,0 m X 5,0m z pustaków max. na działce nr 2708/1 w K.. Obowiązujące w dacie zgłoszenia przepisy Prawa budowlanego z 1994r. zwalniały z uzyskania pozwolenia na budowę altany na działkach pracowniczych ogródków działkowych o pow. do 25 m2 na terenie miasta. Teren, na którym zlokalizowano fundamenty został przeznaczony na tereny ogródków działkowych przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, ale takie ogródki na działce skarżącej nie zostały urządzone, co nie pozwala przyjąć, że inwestycja realizowana jest na terenie pracowniczych ogrodów działkowych - 2 - w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Inwestor winien więc uzyskać przed rozpoczęciem robót pozwolenie na budowę. Skarżąca dołączyła do zgłoszenia decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie altany ogrodowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zatem należy sądzić, że zamierzał uzyskać pozwolenie na budowę inwestycji, która wymagała pozwolenia na budowę. Sprawa została potraktowania jako budowa na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jako samowolną budowę polegającą na legalizacji ze względu na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zgłoszenie dokonano po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139 z 1995r. , poz. 684), bowiem minimalna odległość gazociągu o przekroju 300 mm i ciśnieniu od 2,5 Mpa do 6,4 Mpa od budynku mieszkalnego to 15 m. Przedmiotowa altana została zlokalizowana w odległości 9,70 m od gazociągu. Dołączone do akt sprawy dokumenty wskazują, że gazociąg był realizowany na podstawie decyzji [...] z dnia 1 grudnia 1986r. W obrębie działki nr 2708/1 w 1990r. został przyjęty do zasobów geodezyjnych w granicy z działką nr 2703/1, a trasa gazociągu nie uległa zmianie. Nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki jest uzasadniony, bo nie istnieje możliwość legalizacji zaistniałego stanu faktycznego. Skarżąca w skardze do Sądu powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, wskazując na dokumenty, na podstawie których rozpoczęła prace budowlane oraz uzyskaną w urzędzie informację, że odległość zabudowań od gazociągu winna wynosić 8m. Podniosła, że nigdy nie wyrażała zgody na przeprowadzenie przez jej działkę o nr 2708/1 (wcześniejszy nr działki to 4275). Zdaniem skarżącej organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie, działka stanowiąca jej własność jest określana jako pracownicze ogrody działkowe. Niezrozumiałe jest stanowisko organu o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, bo decyzją z [...].03.2002r. znak: [...] orzeczono, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca zrezygnowała z budowy dwóch tylnych pomieszczeń, - 3 - co zwiększy odległość od gazociągu, a wymóg powierzchni zwalniający z uzyskania pozwolenia na budowę zostanie zachowany. Podniosła, że będzie domagała się dokonania dodatkowych zabezpieczeń, bo nie może pogodzić się z bezprawnym zajęciem nieruchomości na wykonanie gazociągu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona z przyczyn, które uwzględniono z urzędu. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że PGNiG S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w T. Terenowa Jednostka Obsługi w J. powiadomiła organy nadzoru budowlanego o kolizji fundamentów z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 300 S. – W. wykonanych na działce nr 2708/1 przy ul. O. w K. (karta akt admin. I inst. - 4 - nr 1). Podmiot ten został powiadomiony pismem z dnia 23 sierpnia 2004r. nr [...] o terminie przeprowadzenia kontroli robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli z 7 września 2004r. dowodzi, że przedstawiciel PGNiG S.A. w W. OT T. brał udział w czynnościach kontrolnych. (karta akt admin. I inst. nr 5). Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym kryterium należy kierować się ustalając krąg stron postępowania wszczynanego na podst. art. 48 i art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, bowiem efektem tych postępowań może być legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści majątkowe albo może też być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski Duże Komentarze Becka – Kodeks postępowania administracyjnego - wydanie 6 str. 233). - 5 - Ustalając krąg stron organy nie uwzględniły przesłanki oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie pomimo, że organ ustalił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686), że ze względu na parametry gazociągu odległość tego rodzaju obiektu winna wynosić 15m, a kwestionowane fundamenty zlokalizowano w odległości 9,70m od gazociągu. Ustalony stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że PGNIG S.A. w Warszawie Regionalny Oddział w T. Terenowa Jednostka Obsługi w J. ma przymiot strony w prowadzonym postępowaniu z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem podmiot ten nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Stosownie do art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. W aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego zawiadomienia. Zawiadomienie o terminie przeprowadzenia kontroli nie jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego rolą oprócz powiadomienia stron o wszczętym postępowaniu jest również zakreślenie granic przedmiotowych postępowania Brak zawiadomienia narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, ale w ocenie Sądu nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa, skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Za istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy Sąd uznał niezapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom tego postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, po myśli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania i w tym zakresie organy naruszyły przepisy postępowania, w szczególności zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania zawartą w art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. - 6 - W zaistniałej sytuacji Sąd nie dokonał merytorycznej oceny sprawy, bowiem będzie ona prowadzona od początku z udziałem wszystkich stron postępowania. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.