II SA/Rz 322/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. B. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 322/04 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] z dnia [...] lutego 2004 roku, po rozpatrzeniu wniosku H., odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia [...] sierpnia 2003 znak: [...]. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 59 § 2 i art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D.h wymienioną decyzją z [...] sierpnia 2003 roku, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nakazał H. B. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 5,04 m x 6,0 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce 225/33 położonej w miejscowości T. S. Decyzja ta wysłana została w dniu 29 sierpnia 2003 roku na adres H. B. w U. D. ul. D. 4/28. Na kopercie widnieje informacja , ze pomimo dwukrotnej awizacji – w dniach 1 września 2003 roku i 20 września 2003 roku, adresat nie podjął przesyłki w terminie. W dniu 30 października 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. wysłał do H. B. upomnienie z dnia 27 października 2003 roku do wykonania obowiązku rozbiórki budynku letniskowego. Mimo podwójnej awizacji adresatka nie podjęła przesyłki w terminie. Kolejne upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki, z dnia 11 grudnia 2003 roku, organ wysłał do H. B. w dniu 18 grudnia 2003 roku. Przesyłkę podjęła ona w dniu 5 stycznia 20012 roku, a w dniu 12 stycznia 2004 zgłosiła się do organu informując o przyczynie swojej nieobecności pod adresem, na który była powiadamiana. W notatce służbowej spisanej na tę okoliczność, umieszczono informację, że H. B. w okresie od lipca do końca 2003 roku przebywała w miejscowości S. u chorej matki. Zamieszczono też informację, że doręczono kserokopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 i upomnienia z 27 października 2003, informując stronę o możliwości wniesienia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 roku H. B. wniosła w dniu 16 stycznia 2004 roku wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do odwołania. Wskazała, że o decyzji nakazującej rozbiórkę dowiedziała się 5 stycznia 2004 roku, podejmując upomnienie nr II z dnia 11 grudnia 2003 roku. Ponowiła zarzut, że od lipca 2003 roku do końca roku 2003 przebywała poza miejscem zamieszkania, opiekując się chorą matką. Na tę okoliczność przedłożyła kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego. Odnośnie decyzji nakazującej rozbiórkę zarzuciła, że budynek jest nietrwale związany z gruntem, posadowiony na prefabrykatach betonowych, a nie jak wskazano w decyzji – na betonowych stopach. Dodała, że poczyniła starania celem uzyskania dzierżawy na działkę, na której stoi domek. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem opisanym na wstępie odmówił H. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że aby uznać taki wniosek za zasadny, strona powinna złożyć go najpóźniej w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny powodującej niedochowanie terminu, powinna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz dokonać czynności, której nie przedsięwzięła w ustalonym terminie. W ocenie organu wnioskodawczyni nie udokumentowała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, gdyż w okresie składania odwołań od decyzji przez strony postępowania nie wskazała innego adresu dla doręczeń. Jako osoba uczestnicząca w oględzinach przedmiotowego obiektu w dniu 27 czerwca 2003 roku posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej budynku letniskowego, którego jest inwestorem . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła, że uczestnicząc w oględzinach przedmiotowego obiektu nie była świadoma, że nastąpi ciąg dalszy postępowania. Uważa, że decyzja organu I instancji doręczona jej została w dniu 12 stycznia 2004 roku, dlatego w jej ocenie, zachowała zarówno termin do złożenia odwołania, a również wniosku o przywrócenie terminu do odwołania się od decyzji. W toku postępowania sądowego skarżąca złożyła dowody mające świadczyć o staraniach Stowarzyszenia Właścicieli Domków Letniskowych w T. S. o przekwalifikowanie użytkowanych działek na działki rekreacyjne. Nadto – pełnomocnik skarżącej, na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 roku, sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o przywrócenie skarżącej i jej mężowi F. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu i zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 61 § 4 k.p.a. polegające na niezawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki zarówno skarżącej, jak i jej męża. Zarzucił też naruszenie przez organy I i II instancji praw strony poprzez pominięcie w postępowaniu męża skarżącej F. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Oznacza to, że Sąd bada, czy zaskarżony akt odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę, gdy narusza on prawo materialne, czy przepisy proceduralne w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. Z mocy przepisu art. 134 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 135 tej ustawy obliguje sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z przepisem art. 145 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do eliminacji tego aktu z obrotu prawnego. Akta sprawy wskazują, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło w dniu 3 czerwca 2003 roku pismo Prezesa Zarządu Zespołu Elektrowni Wodnych S.-M. S.A., właściciela nieruchomości położonych przy zbiornikach solińskim i myczkowieckim, informujące o stwierdzeniu przypadków samowoli budowlanej. W ślad za tą informacją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. zawiadomił m.in. H. B. o wyznaczeniu na dzień 27 czerwca 2003 roku kontroli, której celem miało być sprawdzenie legalności budowy domku letniskowego. Zawiadomienie wysłane na adres H. B. w U. D. przy ul. D. 4/28 odebrał w dniu 13.06.2003 roku F. B. Kontrola odbyła się w zaplanowanym terminie, a na okoliczność jej przebiegu został sporządzony protokół oględzin obiektu budowlanego. W czynności wzięła udział H. B., która zeznała, że działka, na której wzniosła budynek należy do Nadleśnictwa B. D. W dniu 8 lipca 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. zawiadomił H. B., Nadleśnictwo Brzegi Dolne i Zespół Elektrowni Wodnych S.-M., że z dniem 3 czerwca 2003 roku na wniosek Prezesa ZEW S.-M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku letniskowego przez H. B. na działce nr 225/33 w miejscowości T. S., stanowiącej własność Nadleśnictwa B. D. Zawiadomienie do H. B., nadane w dniu 9 lipca 2003 roku wróciło z adnotacją "pomimo dwukrotnej awizacji adresat nie podjął przesyłki w terminie". Tak dokonane zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ uznał za prawidłowe i w dniu 25 sierpnia 2003 roku wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku. Decyzja ta również po dwukrotnym awizowaniu, wróciła do organu, nie podjęta w terminie. Postępowanie administracyjne, zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania organowi administracji publicznej /§ 3/.dlatego w badanej sprawie organ uznał, że postępowanie zostało wszczęte z dniem 3 czerwca 2003, tj. z dniem zawiadomienia organu o samowoli budowlanej. Jednak zawiadomienie o tym fakcie organ wysłał do stron w dniu 9 lipca 2003 roku. Tego zawiadomienia H. B. nie podjęła, bowiem w tym czasie przebywała poza domem. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z powyższego wynika jasno, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. nie powiadomił H. B. w sposób prawidłowy o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy, odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazał, że jako osoba uczestnicząca w oględzinach przedmiotowego obiektu w dniu 27 czerwca 2003 roku, H. B. posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej budynku, którego jest inwestorem. Dalej – organ wywodzi, że H. B. winna była wskazać adres na który należy kierować korespondencję, lub też powinna wyznaczyć osobę do jej reprezentowania. W ocenie Sądu taki tok rozumowania można by przyjąć za prawidłowy, gdyby podczas oględzin budynku pouczono skarżącą o wszczęciu postępowania i o konsekwencjach wynikających dla strony z powodu nie podejmowania przesyłek. Tymczasem z protokołu sporządzonego w dniu 27 czerwca 2003 roku nie wynika, by takie pouczenie miało miejsce. Skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano w dniu 9 lipca 2003 roku, to przed tą datą skarżąca, nie miała obowiązku powiadamiania organu o zmianie miejsca swego pobytu, bowiem nie miała informacji od organu o toczącym się postępowaniu. Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w wypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. /vide- komentarz do k.p.a. B.Adamiak/J.Borkowski 6 wydanie strona 346/. Zgodnie z przepisem art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu /§ 1/. W razie zaniedbania powyższego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny /§ 2/. Z przepisu tego wynika jednak niezbicie, że powiadamianie organu o zmianie adresu dotyczy obowiązku strony w toku postępowania. Skoro więc H. B. opuściła czasowo miejsce swego zamieszkania przez powzięciem wiadomości o toczącym się postępowaniu, nie miała obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu - zawiadomienia organu o zmianie adresu. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia 25 sierpnia 2003 roku organ odwoławczy wskazał, że aby uznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania za zasadny, strona powinna złożyć go najpóźniej w ciągu 7 dni od ustania przyczyny powodującej niedochowanie terminu, powinna uprawdopodobnić ,że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz dokonać czynności, której nie przedsięwzięła w ustalonym terminie. Organ uznał, że przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem strona nie udokumentowała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jednak w świetle powyższych uwag należy rozważyć, jaką datę należy przyjąć za datę doręczenia stronie decyzji i czy w ogóle nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niezależnie od tego ,wskazać również należy, że organ odwoławczy rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie ustosunkował się do podniesionej przez stronę okoliczności, że jej nieobecność pod stałym adresem spowodowana była koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Odwołująca przedłożyła na tę okoliczność kartę leczenia szpitalnego matki w dniach od 24 do 26 marca 2003 roku. Rozpatrując sprawę ponownie należy zatem rozważyć, kiedy skarżąca powzięła wiadomość o toczącym się postępowaniu a także, jaką datę należy przyjąć za datę doręczenia jej decyzji organu I instancji. Z odwołania i skargi wynika, że skarżąca zamieszkuje w U. D. przy ul. D. 4/28 z rodziną. Organ winien poczynić ustalenia, czy w okresie pobytu skarżącej poza tym adresem, istniała możliwość doręczenia kierowanych do niej przesyłek urzędowych za pośrednictwem innych członków rodziny. Tak poczynione ustalenia pozwolą na ocenę, czy nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i we wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Należy też rozpatrzyć zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy I i II instancji przepisu art. 28 k.p.a. przez pominięcie jako strony postępowania męża skarżącej F. B.. Sąd zauważa, że wymieniony wyżej protokół z dnia 27 czerwca 2003 roku, podpisany przez H. B. zawiera zapis, że budynek rekreacyjny usytuowany na działce nr 7 / oddział 225 jest własnością H. B., a ona sama zeznała, że uzyskała zgodę na wybudowanie domu a następnie rozpoczęła procedurę legalizacyjną, nie wspominając, że współwłaścicielem domu jest jej mąż . Również żaden z dokumentów dołączonych do akt nie potwierdza tej okoliczności. Niemniej przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność, wyeliminuje w dalszym postępowaniu zarzut nie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co gwarantuje przepis art. 10 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania bez udziału strony mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę na uzasadnioną, dlatego stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o kosztach orzekając na podstawie art. 200 tej ustawy.