II SA/Rz 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik/spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta S. odmówił M.P. udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106, art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 z późn.zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 10, art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej "k.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymało decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. w mocy powołując w podstawie prawnej decyzji przepisy art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 18 ust. 1 pkt 4) i ust. 2, art. 40 i art. 110 ust. 2 u.p.s. W motywach decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r. Kolegium podało, że wnioskiem z dnia [..] lipca 2010 r. M.P., zamieszkała w K., zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udzielenie pomocy w kwocie 100.000 zł na remont budynku w Ż., który uległ zniszczeniu w związku z ruchami osuwiskowymi podłoża w czerwcu 2010 r. W dniu [..] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na M.P. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [..] września 2010 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku. Obowiązek ten wykonała. Następnie decyzją z dnia [..] września 2010 r. nakazał usunięcie stwierdzonych uszkodzeń budynku. W dniu [..] września 2010 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego wnioskodawczyni pouczona o odpowiedzialności karnej z art. 233 §1 kodeksu karnego oświadczyła, że uszkodzony dom w Ż. zamieszkiwała z mężem w okresie wiosenno-letnim. W okresie zimy mieszka w K., gdzie jest zameldowana na pobyt stały. Na tej podstawie wydano powołaną na wstępie decyzję z dnia [..] listopada 2010 r. uzasadniając, że o udzielenie pomocy może wystąpić właściciel budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego. Pomoc ta jednak nie przysługuje na odbudowę, budowę albo zakup budynków innych niż budynki mieszkalne (np. rekreacyjnych, letniskowych, budynków gospodarczych). M.P. oświadczyła zaś, że mieszka w Knurowie, a w uszkodzonym budynku przebywa jedynie w okresie wiosenno-letnim. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji . Stwierdziło, że rozpoznając wniosek M.P. organ I instancji obowiązany był uwzględnić nie tylko przepis art. 40 u.p.s., ale także ogólne zasady przyznawania pomocy określone w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że centrum życiowe M.P. znajduje się w K., zaś w Ż. przebywa jedynie czasowo w okresie wiosenno-letnim. Dlatego słusznie odmówiono przyznania jej pomocy społecznej. SKO w R. wyjaśniło, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4) i ust. 2 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną, a środki na ten cel zapewnia budżet państwa. Przepis art. 110 ust. 2 u.p.s. stanowi, że gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 24 września 2010 r., nr BUSKŻ-III-5941-46/10, ustalił zasady odbudowy budynków mieszkalnych i lokali zniszczonych w wyniku klęsk żywiołowych w 2010 r., a ustalenia te Wojewoda P. przekazał do MGOPS w S. za pismem z dnia [..] września 2010 r., nr [...]. W ocenie organu z przepisu art. 110 ust. 2 u.p.s. wynika obowiązek przestrzegania przez gminy powyższych ustaleń. Na tej też podstawie zarzuty odwołania kierowane przeciwko wytycznym Kolegium uznało za niezasadne. Kolegium stwierdziło ponadto, że przepis art. 40 ust. 2 u.p.s. stanowi przykład uznania administracyjnego co oznacza, że organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia, nie może jednak postępować w sposób dowolny. Odmowa wymaga właściwego uzasadnienia i powinna wynikać z ogólnych zasad przyznawania świadczeń. Decyzja organu I instancji oparta jest w ocenie Kolegium na rzetelnych przesłankach i pozbawiona jest elementu dowolności na skutek przyjęcia przez Burmistrza zasad określonych w otrzymanych wytycznych. Odnosząc się do kwestii charakteru budynku w Ż. Kolegium uznało, że mieści się w granicach uznania administracyjnego wynikającego z art. 40 ust. 2 u.p.s. przyjęcie zasady udzielania pomocy w pierwszej kolejności do osób, które na skutek klęski żywiołowej pozbawione zostały możliwości zamieszkiwania w swoim jedynym miejscu zamieszkania. Zatem bez znaczenia w ocenie organu pozostaje okoliczność, że dom własności M.P. zakwalifikowany został przez organ I instancji jako dom rekreacyjny czy letniskowy. Ważne jest to, że nie została pozbawiona jedynego miejsca zamieszkania. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się M.P. Działając za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika radcy prawnego skierowała skargę przeciwko całości decyzji zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 oraz art. 40 u.p.s. przez błędną wykładnię przepisów ustawy, oraz naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w trakcie prowadzonego przez MOPS w S. i potwierdzonego przez SKO w R. postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi uzupełniono, że skarżąca nie została poinformowana przez organy w jakiej wysokości zostały przyznane zasiłki i jaka kwota pozostała miastu do rozdysponowania. Na obowiązek taki wskazał Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. I SA/Wa 1544/08. Skarżąca wywiodła ze stanowiska Kolegium, że skoro według organu zasiłki w pierwszej kolejności były skierowane do osób, które na skutek klęski żywiołowej pozbawione zostały możliwości zamieszkiwania w swoim jedynym miejscu zamieszkania, to pozostała część zasiłków nie została jeszcze rozdysponowana lub w obecnym czasie zostanie rozdysponowana pomiędzy pozostałe osoby ubiegające się o zasiłek celowy. Podkreślono, że w chwili obecnej skarżąca przez pół roku zamieszkuje w K., pozostałą część roku spędza w Ż. i z tą miejscowością wiąże swoje plany życiowe. Zasiłek celowy przyznawany jest m.in. na skutek wystąpienia zdarzenia losowego, a przyznana pomoc powinna korespondować z dobrem osoby dotkniętej takim zdarzeniem. Powołując się zatem na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 7 u.p.s. zarzucono, że organy nie uwzględniły sprawy M.P. indywidualnie, nie wzięły pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Powołano się na treść wykonanej na polecenie organu nadzoru budowlanego ekspertyzy technicznej, z której wynika, że osuwający się stok może w dalszym ciągu zagrażać budynkowi, a za jego stan techniczny odpowiada właściciel. W ekspertyzie wskazano, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budynku jest wykonanie drenażu opaskowego oraz kanalizacji deszczowej. Skarżąca uznała, że odmowa przyznania środków na realizację tych zaleceń może doprowadzić do drastycznych skutków. Nie dysponuje ona bowiem koniecznymi środkami finansowymi. Zarzucono organom przekroczenie granic uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd ocenia, czy skarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tak przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby kontrolowane decyzje naruszały prawo w sposób wymagający zastosowania wskazanych środków prawnych. Skarżąca ubiegała się o pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w związku ze stratami, jakich doznała na skutek powodzi w 2010 r. i w ocenie organów nie było podstaw do jej przyznania. Stan faktyczny sprawy pozostaje między stronami niesporny. M.P. zamieszkuje w K., gdzie jest zameldowana na pobyt stały, natomiast w Ż. posiada zabudowaną domem drewnianym na murowanej podmurówce nieruchomość gruntową. W 2010 r. na skutek anomalii pogodowych m.in. jej budynek doznał szkód będących następstwem takich zdarzeń atmosferycznych, w tym ruchów osuwiskowych ziemi. W związku z tym skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na remont budynku oraz umocnienie gruntu zagrożonego osunięciem. Zgodnie z art. 40 ust. 1 - ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wskazany przepis stanowi uzupełnienie przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s. z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Powołana regulacja wskazuje, że oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielania pomocy z pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji w przedmiocie przyznania pomocy. Taka konstrukcja regulacji prawnej wymaga od organu należytego i przekonywającego uzasadnienia, które nie może mieć charakteru dyskryminującego. Powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, poddających się kontroli, kryteriach. Samo uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, ponieważ wolą ustawodawcy wyposażono organy administracji publicznej w pewien zakres luzu decyzyjnego. Kontroli podlega jednak sposób korzystania z takiego uprawnienia. W niniejszej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeby po stronie wnioskodawcy, następnie ocena, czy jej charakter, w świetle zasad pomocy społecznej, uzasadnia przyznania żądanej pomocy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których dane osoby nie są w stanie pokonać samodzielnie (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia tylko niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób ubiegających się o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 1 - ust. 4 u.p.s.). Nie jest natomiast rolą pomocy społecznej zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby, świadczenie na rzecz usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są, lub mogą w istocie zostać, zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przy wykorzystaniu posiadanych możliwości. Mając na względzie treść przepisu art. 7 pkt 14 i art. 40 ust. 1 u.p.s. Sąd stwierdza, że z formalnego punktu widzenia skarżąca spełniła wymogi ustawowe do zasadnego ubiegania się o pomoc społeczną. Jednak okoliczność, że domagała się tej pomocy na remont budynku mieszkalnego wykorzystywanego okresowo na własne potrzebny w sytuacji posiadania innego mieszkania, w którym zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe, dawały organom podstawę do odmowy przyznania żądanej pomocy. Uzasadnienie kontrolowanych decyzji jest przekonywające, a zasady, na których oparto rozstrzygnięcie są obiektywne i poddające się kontroli. Organy przyjęły, że pomocy udzielać będą osobom, które doznały strat na skutek powodzi w budynkach stanowiących jedynie ich miejsce zamieszkania. Takie kryterium jest prawnie dopuszczalne i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nie jest ono dyskryminujące, ponieważ przyjęto założenie, że pomoc udzielana będzie osobom najbardziej potrzebującym, które na skutek powodzi doznały strat uniemożliwiających, albo znacznie utrudniających zaspokojenie jednej z zasadniczych potrzeb, jaką jest miejsce zamieszkania. Jest oczywistym, że jeżeli osoba posiada więcej niż jedno miejsce, w którym może zaspokoić swoją potrzebę mieszkaniową, i chociaż jedno z tych miejsc nie doznało szkód i jest zdolne zaspokoić tę potrzebę, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność udzielenia pomocy społecznej z powodu udzielenia wsparcie w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. W okolicznościach sprawy skarżąca nie znajdowała się w warunkach uzasadniających udzielenie pomocy (por. art. 3 ust. 3 u.p.s.). Fakt posiadania innego lokalu mieszkalnego w sposób uzasadniony wyłączył ją z kręgu osób uprawnionych do przyznawanej pomocy. W związku z powyższym Sąd ocenił zarzuty kierowane także przeciwko wytycznym Wojewody P. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które stanowiły podstawę przyjętego przez organ pomocy społecznej kryterium pomocowego. Art. 18 ust. 1 pkt 4) i ust. 2 u.p.s. określa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Środki na ten cel zapewnia budżet państwa. Do zadań wojewody należy natomiast ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 u.p.s.). Natomiast gmina (ośrodki pomocy społecznej), realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Podstawę prawną tego obowiązku stanowi przepis art. 110 ust. 2 u.p.s. Powyższe środki zostały przekazane z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie klęskom żywiołowym i usuwanie ich skutków, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009, nr 157, poz. 1240, ze zm.; zob. art. 154 ust.1, art. 150) oraz ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. 2010, nr 80, poz. 526, ze zm.; zob. art. 49 ust.1, ust.4, art. 50, art. 51). Środki otrzymane prze Wojewodę od właściwego ministra zostały następnie przekazane gminie. Jednocześnie korzystając z ustawowych uprawnień Wojewoda przekazał gminie wytyczne dotyczące sposobu podziału przekazywanych środków z przeznaczeniem na zasiłki celowe w związku z udzielaną pomocą na usuwanie skutków powodzi. Uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności zapisaną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. gminy miały obowiązek przestrzegania określonych zasad wydatkowania otrzymanych środków z budżetu państwa. Przepis art. 110 ust. 2 u.p.s. stanowi bowiem, że gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Na tej podstawie zostało przyjęte kryterium udzielania pomocy osobom, które doznały strat w jedynym miejscu zamieszkania. Takie działanie organów właściwych w sprawie jest zgodne z literą prawa i świadczy o tym, że nie miało miejsce przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że organy powinny podać dokładne wartości kwot, którymi dysponują w danym roku i które zostały wykorzystane na przyznaną innym osobom pomoc. W szczególności brak ku temu wyraźnej podstawy prawnej, a ponadto byłoby to zbędne i nadmiernie obciążające organy gminy, jak też nie spełniającego żadnego celu ustawowego. Transparentność dysponowania środkami publicznymi jest realizowana innymi środkami. Przez sam fakt posiadania wolnych środków finansowych nie zachodzą żadne okoliczności, które zmieniałyby zasady udzielania pomocy społecznej. Skoro organy przejęły czytelne kryteria udzielania pomocy powodzianom, to ilość posiadanych środków publicznych nie zmieniłaby sposobu dysponowania tymi środkami. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie wydano na podstawie art. 151 p.p.s.a.