II SA/Rz 322/18

II SA/Rz 322/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwa [....] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala sprzeciw - Przedmiotem sprzeciwu Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: "PGL") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 4 stycznia 2016 r. PGL zwróciło się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę budynku biurowo-socjalnego – kancelarii, dróg wewnętrznych, parkingu, ogrodzenia, studni kopalnej, bezodpływowego zbiornika na ścieki oraz przyłączy na działce nr 212/8 położonej w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Fundacja [...]. W odwołaniu zakwestionowała ponadto poprzedzające skarżoną decyzję postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uzgadniające warunki przedmiotowej inwestycji. Fundacja wskazała, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest aby inna działka dostępna z tej samej drogi była zabudowana. Tymczasem z analizy akt wynika, że nadleśnictwo ma zamiar zlokalizowania inwestycji na terenie, który jest całkowicie niezurbanizowany i tym samym nie spełnia przesłanki do wydania decyzji. Powyższe w ocenie odwołującej się wynika z kopii mapy zasadniczej i świadczy o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Fundacji, organ sam sobie przeczy twierdząc, że obszar analizowany powinien stanowić całość urbanistyczną i że obszar ten pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy w kontekście ochrony ładu przestrzennego, a ową "całość urbanistyczną" stanowią tereny łąkowe, leśne i niezurbanizowane. Również błędne jest stanowisko organu, że uwagi do raportu oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 Fundacja mogła zgłosić jedynie w trakcie postępowania przed RDOŚ. O ile organ I instancji związany jest uzgodnieniem, o tyle organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać cały materiał zgromadzony w sprawie, w tym raport i podjęte przez RDOŚ postanowienie oraz ustosunkować się do przedstawionych zarzutów. Pierwszy ze stawianych w/w postanowieniu zarzutów stanowi nieuwzględnienie lokalizacji orła przedniego oraz nieocenienie wpływu oddziaływania inwestycji na gatunek. Fundacja podniosła, że jest to gatunek zagrożony w skali Unii Europejskiej, a planowana inwestycja oraz jej późniejsze wieloletnie funkcjonowanie oznacza istotne pogorszenie jakości przestrzeni żerowiskowej oraz stoi w sprzeczności z celem ochronnym Natura 2000 PLB180003 i z ochroną orła przedniego. Najbliższe miejsce rozrodu i regularnego przebywania orła przedniego znajduje się w odległości zaledwie 4 km od planowanej inwestycji, zaś zasięg jego żerowania dochodzi do 10 km. Zdumienie odwołującej się budzi fakt, że ani w raporcie OOŚ ani w aneksie do raportu zespół wykonawczy nie zauważył istnienia w "Dolinie Orłów" orła przedniego. Paradoksem jest w jej ocenie, że PGL dzięki których wieloletnim staraniom udało się powstrzymać zabudowę w "Dolinie Orłów" poprzez przejęcie działek z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych, same obecnie wystąpiły z wnioskiem o zabudowę w tym miejscu. Po drugie Fundacja zarzuciła, że analiza wariantowa jest pozorna. Wskazała, że wariant alternatywny mógłby polegać na analizie innej lokalizacji przedsięwzięcia, która będzie w mniejszym stopniu ingerowała w środowisko, a nie na przedstawieniu pomysłu zabudowy większego budynku. Jej zdaniem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia jest najkorzystniejszy dla środowiska. Z kolei twierdzenie, że "rezygnując z budowy leśniczówki we wskazanym miejscu, zajdzie konieczność wybudowania tego obiektu w innych rejonach być może cenniejszych z przyrodniczego punktu widzenia" świadczy o tym, że nadleśnictwo nie brało pod uwagę innych lokalizacji, nie badało wpływu na środowisko w innych rejonach, z góry zakładając wariant, który winien być zrealizowany. Ponadto w odwołaniu zarzucono niedostateczną analizę wpływu związanego z natężeniem ruchu na drodze powiatowej, a ten zdaniem Fundacji z pewnością wzrośnie wskutek realizacji planowanej inwestycji. Z przedstawionych wyżej względów odwołująca się wniosła o uchylenie obu rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie Burmistrza [...] nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Kolegium, wadliwość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji polega na nieprawidłowym ustaleniu granic obszaru analizowanego oraz ustaleniu parametrów planowanej inwestycji w sytuacji braku w tak wyznaczonym obszarze analizowanym istniejącej już zabudowy. Organ I instancji nie wyznaczył bowiem obszaru analizowanego wokół działki, na której inwestor planuje realizację przedsięwzięcia, lecz jedynie wokół objętej wnioskiem części tej działki. W analizie urbanistycznej oparto się zaś na zapisach obowiązujących dla działek objętych analizą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że działki te – jak wynika z akt sprawy – są niezabudowane, wobec czego w istocie wyznaczenia parametrów inwestycji dokonano w oparciu o obiekty nieistniejące. Taki sposób procedowania nie stanowi dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego, a zatem narusza wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium, wskazane nieprawidłowości przesądzają, ze konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei determinuje konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako że stwierdzonych uchybień organ odwoławczy nie może usunąć w ramach posiadanych kompetencji określonych art. 136 k.p.a. W sprzeciwie złożonym od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], wniosło o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze decyzja Burmistrza [...] został wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie konieczności wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w sytuacji gdy w oparciu o dowody w sprawie, taka analiza mogło być przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym; 2. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postepowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 3. art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji zasady szybkości i prostoty postępowania; 4. art. 6, art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez niewyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego, pomimo posiadania kompletu dowodów zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji; 5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, skutkiem czego było błędne uznanie, że organ I instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], uchylającej decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64 e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a. sprzeciw podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie podstawą do wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Zdaniem organu odwoławczego, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, zaś ustalając wymogi parametrów planowanej inwestycji wzięto pod uwagę zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla części nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a nie parametry zrealizowanych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasługuje na aprobatę. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Brzmienie wskazanych regulacji nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że obszar analizowany wyznacza się – co do zasady – w oparciu o wymiar długości frontu działki, wokół nieruchomości (działki), na której inwestor planuje zrealizować dane przedsięwzięcie, a nie wokół fragmentu działki wyznaczonego granicami wniosku inwestora. Słusznie zauważyło Kolegium, że w przedmiotowej analizie brak jest wyjaśnienia tak przyjętej metodyki wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od zasady wyznaczania terenu analizowanego wokół działki, czym w istocie uniemożliwił poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania. Za odpowiadające prawu Sąd uznaje również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie konieczności ujęcia w analizie urbanistycznej, na podstawie której organ administracji ustala warunki zabudowy, jedynie obiektów już zrealizowanych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego stanowią wprost, że co do zasady parametry planowanej inwestycji wyznacza się w drodze działań matematycznych na podstawie analogicznych danych (parametrów) istniejących obiektów budowlanych. Nie jest możliwe wyliczenie tych parametrów na podstawie obowiązujących dla działek objętych analizą zapisów prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że przewidziany przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia sposób ustalenia charakterystycznych parametrów zabudowy ma stanowić realizację zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nowa zabudowa ma nawiązywać charakterystycznymi parametrami do zabudowy już istniejącej. Trudno natomiast mówić o realizacji tej zasady, jeżeli organ ustala warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o planowany a nie rzeczywisty sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Fakt objęcia działek sąsiednich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza bowiem, że działki te zostaną właśnie w taki a nie inny sposób zagospodarowane. Po pierwsze, realizacja obiektów budowlanych jest co do zasady uprawnieniem właściciela terenu. W świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują jedynie sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a nie obligują do określonego wykorzystania nieruchomości. Po drugie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlega aktualizacji w zakresie jego aktualności (art 32 u.p.z.p.), a także może zostać zmieniony (art. 27 u.p.z.p.). Nie ma zatem żadnej gwarancji, że na niezabudowanych działkach objętych analizą zostaną zrealizowane obiekty budowlane w takim kształcie, w jakim przewiduje to plan miejscowy. W świetle poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ujęcie w procesie ustalania parametrów nowej zabudowy obiektów nieistniejących oraz błędne ustalenie obszaru analizowanego stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tego rodzaju uchybienia powstałe na etapie sporządzania analizy urbanistycznej oznaczają, że w przypadku ich usunięcia powstanie w istocie nowa analiza urbanistyczna – zarówno pod względem zasięgu terytorialnego nieruchomości objętych analizą, jak i obiektów budowlanych wziętych pod uwagę w analizie. Sporządzenie takiej analizy na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Tym samym za niezasadne Sąd uznaje zarzuty strony skarżącej związane z naruszeniem art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 P.p.s.a.