II SA/Rz 323/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. Z. rozbiórkę obiektu drewnianego zlokalizowanego na działce nr 746/2 w R. Z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany ma konstrukcję drewnianą o wymiarach w rzucie poziomym 5,3 m x 11,1 m; jest to parterowy budynek tymczasowy posadowiony na wylewce betonowej usytuowany w odległości 0,55 do 0,8 m od granicy z działką sąsiednią nr 2256/3. W ścianach podłużnych oraz w ścianie od strony działki inwestora budynek posiada otwory okienne. Oględziny obiektu wskazały, iż inwestor wydzielił w budynku pomieszczenia takie jak kuchnia, łazienka oraz 2 pokoje. Do budynku doprowadzona jest woda, energia elektryczna i zapewniony jest odpływ ścieków do kanalizacji sanitarnej. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji przyjął, iż przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalną. Według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniejący stan stanowi zagrożenie dla otoczenia ze względu na naruszenie warunków technicznych i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu tj. w 1983 r. Organ I instancji przyjął, iż lokalizacja obiektu, którego dotyczy sprawa narusza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z którym odległość budynku od granicy działki sąsiedniej nr 2256/3 powinna wynosić 4 m, bowiem ściana budynku od strony tej działki jest ścianą z oknami, zaś w rozpoznawanym przypadku odległość ta wynosi 0,55-0,8 m. W ocenie organu I instancji, lokalizacja przedmiotu postępowania niezgodna jest także z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1981 r. Nr [...]). Zgodnie z powyższym planem teren, na którym położona jest działka nr 746/2 oznaczony jest B 26 UH czyli "teren pawilonów handlowych lub sklepów położonych we wsi M. i S. oraz B 24 UK tj. " projektowany teren rezerwy pod usługi kultury we wsi S.. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008 r. złożył A. Z. podnosząc, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zakupiony, jako gotowy barak typu "Szwed" w roku 1983 i postawiony na wylewce betonowej, nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Według odwołującego się, lokalizacja budynku nie utrudnia zabudowy działki sąsiedniej, która może nastąpić po drugiej stronie kanalizacji biegnącej w pobliżu budynku. Wnoszący odwołanie wskazał również, iż przeznaczony do rozbiórki budynek znajduje się w tej samej strefie pożarowej co budynek mieszkalny wybudowany na tej samej działce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, iż inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie budynku tymczasowego samowolnie. Do samowoli tej zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Organ II instancji powołując się na § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1981 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), iż skoro przedmiot postępowania to budynek tymczasowy, jego budowa jako obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, którym to pozwoleniem inwestor w niniejszej sprawie nie dysponuje. Według organu odwoławczego, wydanie nakazu rozbiórki musi zostać poprzedzone analizą okoliczności sprawy pod kątem stwierdzenia ewentualnej możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. Dopiero brak możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych determinuje wydanie nakazu rozbiórki danego obiektu. Przesłanką warunkującą wydanie nakazu rozbiórki jest niezgodność budowy obiektu budowlanego lub jego części z przepisami obowiązującymi w okresie budowy oraz zaistnienie przynajmniej jednej z okoliczności przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozpatrywanej w sprawie występuje okoliczność określona w powołanym wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w postaci negatywnego wpływu przedmiotu postępowania na otoczenie, przejawiającego się w zbliżeniu do budynku mieszkalnego inwestora na odległość 2,25 m, czyli mniejszą od wymaganej wynoszącej 10 m, co stanowi zagrożenie pożarowe (§ 17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z przepisami wykonawczyni do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. budynki powinny być podzielone na strefy pożarowe, zaś strefą pożarową w rozumieniu tychże przepisów jest budynek albo też jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego, wykazanej w niniejszej sprawie niezgodności z warunkami technicznymi nie da się wyeliminować poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. W ocenie organu, przedmiot postępowania to budynek drewniany, zatem § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. nie może mieć w sprawie zastosowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, iż aby przepisy dotyczące odległości między budynkami zostały zachowane, przedmiotowy budynek tymczasowy powinien być oddzielony pasem wolnego terenu od przyszłej zabudowy działki sąsiedniej, szerokości nie mniejszej niż minimalna dopuszczona przepisami, które będą obowiązywać w dacie przyszłej budowy. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, naruszenie prawa przez nielegalną budowę budynku znacznie ogranicza możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Organ II instancji stwierdził, że dokonana przez organ I instancji analiza stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego jest niewłaściwa. Skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył równocześnie, iż błędne uzasadnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie nie ma wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. O nakazie rozbiórki przesądziła niezgodność stanu faktycznego z przepisami ustanawiającymi warunki techniczne, która to niezgodność powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia; ponadto powoduje istnienie zagrożenia pożarowego oraz wpływa w znacznym stopniu na sposób zabudowy działki sąsiedniej, co uniemożliwia wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył A. Z. Wskazał, iż budynek, którego dotyczy sprawa służył w przeszłości zgodnie z przeznaczeniem, jako zaplecze budowlane podczas stawiania budynku mieszkalnego na tej samej działce. Skarżący podkreślił, iż właściciel działki sąsiedniej nr 2256/3 J. O. wyraził zgodę tak na lokalizację przedmiotowego budynku (baraku budowlanego), jak i na istnienie w tym baraku okien. Wnoszący skargę podkreślił, iż wprawdzie 10 września 2007 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr 746/2, jednak budynek ten wymaga ukończenia licznych prac budowlanych, do tego zaś niezbędne jest istnienie wspomnianego zaplecza budowlanego jako pomieszczenia na narzędzia, materiały budowlane itp. A. Z. zakwestionował również ustalenie organów, iż objęty rozbiórką obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie skarżącego, plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] umożliwiał lokalizację na przedmiotowym terenie obiektów handlu i usług, nie wykluczał natomiast możliwości lokalizowania baraków niezbędnych do budowy powyższych obiektów. Skarżący zwrócił również uwagę, iż budynek mieszkalny oraz barak budowlany znajdują się w tej samej strefie pożarowej, a przepisy dopuszczają łączenie obiektów drewnianych z murowanymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż dowody zgromadzone w sprawie nakazują uznać, że obiekt, którego sprawa dotyczy został samowolnie wzniesiony i nie jest zapleczem budowy. Organ podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz używane przy wykonywaniu robót budowlanych mogły mieć charakter zaplecza budowy najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę; wcześniej zaś usytuowane na nieruchomości gruntowej obiekty o tymczasowym charakterze zaliczały się do tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek został posadowiony w 1983 r., natomiast pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego zostało wydane w dniu 4 lutego 1987 r. Ponadto w odniesieniu do obiektu mieszkalnego skarżący uzyskał pozwolenie na użytkowanie a zatem budynek, którego dotyczy rozbiórka nie może być obecnie przeznaczony na zaplecze budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozpoznania przedstawia się następująco. A. Z. w 1983 r. na swojej działce oznaczonej numerem 746/2 w R. posadowił obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej i wymiarach w rzucie poziomym 5,3 m x 11,1 m. Jest to parterowy budynek tymczasowy posadowiony na wylewce betonowej usytuowany w odległości 0,55 do 0,8 m od granicy z działką sąsiednią nr 2256/3 oraz w odległości 2,25 m od budynku mieszkalnego inwestora. W ścianach podłużnych oraz w ścianie od strony działki inwestora budynek posiada otwory okienne. Inwestor wydzielił w budynku pomieszczenia takie jak kuchnia, łazienka oraz 2 pokoje. Do budynku doprowadzona jest woda, energia elektryczna i zapewniony jest odpływ ścieków do kanalizacji sanitarnej. A. Z. nie uzyskał na wykonanie tego obiektu pozwolenia na budowę, mimo że w świetle § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1981 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) budowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Z uwagi na rok wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego w sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zasadą wyrażoną w art. 40 powołanej ustawy jest legalizacja samowoli budowlanej, chyba iż w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki określone w art. 37 tej ustawy. Przepis art. 37 przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W kontrolowanej sprawie organ II instancji uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Stanowisko zaprezentowane w tej materii przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje na aprobatę. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący wykonał objęty postępowaniem obiekt w warunkach samowoli budowlanej oraz że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z przepisem § 17 ust. 1 pkt 3 odległości między budynkami, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, powinny wynosić między budynkami zaliczanymi do kategorii zagrożenia ludzi 10 m. Niekwestionowana przez stronę skarżącą odległość między budynkiem objętym niniejszym postępowaniem, a budynkiem mieszkalnym A. Z. wynosi 2,25 m a więc znacznie mniej niż to wymaga powołany wyżej przepis ze względu na ochronę przeciwpożarową. Naruszenie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie potrzeby zapewnienia ochrony przeciwpożarowej powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia przez co spełnia przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i skutkować musi koniecznością orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Niewątpliwym jest również fakt, że usytuowanie objętego postępowaniem obiektu budowlanego narusza przepis § 12 powołanego wyżej rozporządzenia z uwagi na jego odległość od granicy z sąsiednią działką oznaczoną numerem 2256/3. Odległość ta wynosi 0,55 do 0,8 m od granicy, a w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki znajdują się otwory okienne. Takie wadliwe usytuowanie obiektu w stosunku do działki sąsiedniej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej. Może to w przyszłości utrudnić jej zabudowę. Ewentualna zgoda właściciela działki sąsiedniej na takie obecne usytuowanie obiektu faktu tego nie zmienia. W opisanej wyżej sytuacji stwierdzić należy, że nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej jakiej dopuścił się skarżący A. Z. z uwagi na fakt, że wykonany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a oprócz tego niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga A. Z. nie może zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sporny obiekt nie może być traktowany, jak zaplecze budowy. Obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz używane przy wykonywaniu robót budowlanych mogły mieć charakter zaplecza budowy najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę; wcześniej zaś usytuowane na nieruchomości gruntowej obiekty o tymczasowym charakterze zaliczały się do tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek został posadowiony w 1983 r., natomiast pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego zostało wydane w dniu 4 lutego 1987 r., tak więc zapleczem budowy w czasie jego wykonania nie mógł być. W związku z późniejszą budową, być może skarżący wykorzystywał obiekt, jako zaplecze budowy, jednak w odniesieniu do obiektu mieszkalnego A. Z. uzyskał pozwolenie na użytkowanie a zatem budynek, którego dotyczy rozbiórka nie może być obecnie przeznaczony na zaplecze budowy. Na rzeczywistą funkcję tego obiektu wskazywał skarżący kilkakrotnie w trakcie postępowania administracyjnego. Do protokołu rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach 18.10.2007 r. i 23.10.2007 r. skarżący podał, że od lat 90. objęty postępowaniem budynek jest wykorzystywany, jako obiekt gospodarczy i letniskowy. W piśmie z dnia 28.12.2007 r. A. Z. stwierdził, że chciałby, żeby przedmiotowy obiekt służył jemu i żonie w gospodarstwie domowym i rekreacji, szczególnie, gdy odwiedza ich rodzina z wnukami. Na sposób wykorzystywania obiektu wskazuje również fakt, że inwestor wydzielił w budynku pomieszczenia takie jak kuchnia, łazienka oraz 2 pokoje. Do budynku doprowadzona jest woda, energia elektryczna i zapewniony jest odpływ ścieków do kanalizacji sanitarnej. Takie ustalenia wskazują, że przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalną. Argumenty uzasadniające stwierdzenie, że usytuowanie przedmiotowego budynku powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia przez co spełnia przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zawarł Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.