II SA/Rz 324/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. i K. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości P., gm. [...], województwo [...]; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących P. P. i K. S. solidarnie kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy" lub "Organ") uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie [...] cz. - I. Pismem z [...] grudnia 2023 r. K. S.-P. i P. P. (dalej: "Skarżący") wezwali Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali, że stanowiąca ich własność działka nr [...] położona w miejscowości [...], gm. [...], została niezgodne z prawem przeznaczona w w/w uchwale do zalesienia. Z nadesłanych akt sprawy nie wynika, aby Rada Gminy [...] podjęła czynności zamierające do uwzględnienia zgłoszonego żądania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 Nr 15, poz. 139 z późn. zm) – dalej: "u.z.p.", poprzez zaniechanie określonego w tym przepisie prawidłowego zawiadomienia na piśmie, wszystkich prawnych właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...] o fakcie wyłożenia projektu planu, pomimo ciążącego na Gminie ustawowego obowiązku w tym zakresie i w sytuacji, gdy działki te miały zostać przeznaczone w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zalesienia, przez co niewątpliwie interes prawny Skarżących mógł być naruszony ustaleniami uchwalonego wówczas planu i w konsekwencji błędne pominięcie zawiadomienia o ww. fakcie ówczesnego właściciela działki; 2. art. 18 u.z.p. poprzez naruszenie procedury planistycznej podczas sporządzania planu w zakresie obowiązków określonych wskazaną regulacją względem właścicieli działek objętych planem; 3. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...], poprzez nadużycie władztwa planistycznego w wyniku nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w/w przepisów ustaw oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżących w zakresie gospodarowania ich nieruchomością; 4. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. z 2001 r. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...], poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z ustawą zakwalifikowanie należącej do poprzednika prawnego Skarżącej jako właściciela gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych enumeratywnie w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego; 5. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1356 z późn. zm.) – dalej: "u.o.l." w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie [...] – poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z tą ustawą zakwalifikowanie należących do poprzedników prawnych Skarżącej gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego; 6. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności Skarżących, przysługujące jej w stosunku do własnej nieruchomości. W uzasadnieniu Skarżący podali, że w dniu [...] września 2020 r. nabyli od A. S. przedmiotową nieruchomość położoną w [...] nr ew. [...]. Wskazali, że właściciel nieruchomości w dacie uchwalenia planu nie został skutecznie zawiadomiony przez Gminę o fakcie przeznaczenia wskazanej działki do zalesienia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem Rady Gminy, Skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodziliby swoje uprawnienia, jak również nie wykazali, że ich interes został naruszony kwestionowaną uchwałą. Rada Gminy wskazała, że z materiału planistycznego wnika, iż Skarżący nie wnosili w toku procedury planistycznej wniosków ani uwag do projektu planu. Nie można zatem uznać, że Rada uchwalając plan przekroczyła swoje władztwo planistyczne. Pismem z [...] czerwca 2024 r. Skarżący przedłożyli dokumenty stanowiące uzupełnienie przedmiotowej skargi dotyczące kwestii własności nieruchomości objętej skargą, wykazania interesu prawnego Skarżących oraz wadliwości doręczenia zawiadomienia przez Radę Gminy w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej w skrócie określana jako: "p.p.s.a."). Należy przypomnieć, iż w myśl art. 7 u.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. To zaś oznaczało, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, czyli aktu normatywnego zawierającego normy powszechnie obowiązujące w ustalonych tym planem granicach terytorialnych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzało się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie [...] cz. I, w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Odnosząc się do wniosku Organu o odrzucenie skargi, Sąd uznaje go za bezzasadny. Przed wniesieniem skargi Skarżący wezwali Organ do usunięcia naruszenia prawa wyczerpując administracyjny tok instancji, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Nie budzi również wątpliwości interes prawny Skarżących w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z akt, w tym dokumentów nadesłanych przez pełnomocnika Skarżących na wezwanie Sądu, Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości od A. S., z dnia [...] października 2020 r., Repertorium [...] nr [...]. Ostatnio wymieniony z kolei nabył tą nieruchomość na podstawie umowy działu spadku i darowizny z [...] października 2009 r. (Repertorium [...] nr [...]), po zmarłym w dniu [...] czerwca 1999 r. J. S., właściciel przedmiotowej działki. Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną uchwałą objęto działkę [...]. Z nadesłanych przez Skarżących dokumentów wynika, że w chwili podejmowania uchwały działka ta była podzielona na działkę [...] i [...]. Świadczy o tym nadesłana przez Skarżących decyzja z [...] grudnia 1987 r., Nr [...], którą na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych z 14 grudnia 1982 r. na wniosek J. S. przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne położone na terenie [...], w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...]. Jednocześnie w decyzji tej zastrzeżono, że z przekazywanego gospodarstwa rolnego zostały wyłączone budynki wraz z działką zbudowaną nr [...], które pozostawiono na własność przekazującym. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro uchwałą objęta została działka nr [...], z której to działki niewątpliwie powstała działka nr [...], to Skarżący powołując się na prawo własności tej działki i wykazując ciąg następstw prawnych po właścicielu tej działki, mają interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Nie ulega także wątpliwości, że na datę podejmowania uchwały ustalony przez Organy jako strona postępowania J. S. nie żył, co uzasadnionym czyni podniesione w skardze zarzuty o braku doręczenia wyżej wymienionemu zawiadomienia o wyłożeniu do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i całkowicie bezzasadnymi twierdzenia Organu o doręczeniu tego zawiadomienia Skarżącym, czy braku składania przez nich sprzeciwu do projektowanych zmian. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w udzielonej odpowiedzi na skargę jest wiele nieścisłości. Jest w niej mowa między innymi o J. Ł. innym Skarżącym, który także złożył skargę na przedmiotową uchwałę, a która była przedmiotem odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu. Także skarga zawierała pewne nieścisłości odnosiła się do Skarżącej pomimo tego, że została złożona przez Skarżących, dalej wskazywała na niedoręczenia zawiadomienia o wyłożeniu do wglądu projektu miejscowego planu Skarżącej, podczas gdy chodziło w sprawie o niedoręczenie tego zawiadomienia poprzednikowi prawnemu Skarżących. Stwierdzone po stronie Organu nieścisłości były wynikiem wielości spraw dotyczących uchwały, skarżonej przez wielu Skarżących, z kolei po stronie pełnomocnika problem najprawdopodobniej wynikł z wielości wnoszonych skarg w imieniu różnych skarżących. Wątpliwości te zostały w toku postępowania wyjaśnione. W wyniku zapisów planu działka nr [...] została przeznaczona do zalesienia, co w sposób oczywisty zmieniło jej dotychczasowe rolnicze wykorzystanie i ograniczyło korzystanie na przyszłość wyłącznie w zakresie związanym z zalesieniem. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zmiana przeznaczenia działki z dotychczasowego rolnego na leśne wkracza w szeroko pojmowane prawo własności i niewątpliwie narusza prawo do jego swobodnego dysponowania, przez odgórną zmianę jej dotychczasowego przeznaczenia i wyłączenie dotychczasowego. Postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, co odbyło się bez wiedzy Skarżącego. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że Skarżący, jako następcy prawni właściciela tej działki mają nie tylko interes faktyczny ale również prawny w zakażeniu tej uchwały. Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że wzorzec kontroli stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 39, ze zm.; dalej: "u.z.p.") obowiązujące w dacie podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.: naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzenia i uchwalania planu szczegółowo określał art. 18 u.z.p. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 u.z.p.), co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli (władających) nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć, jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy traktować, jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób (wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., sygn. akt IV/Po 314/19). Problematyka realizacji procedury planistycznej określone w art. 18 u.z.p. była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, które jednolicie przyjęło, że brak powiadomienia strony o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności planu, w zakresie zgłoszonego żądania (por. wyroki: wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1004/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 2 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1522/16; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. akt IV Po 314/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 962/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 6.07.2021, sygn. akt II SA/Rz 95/21). Sąd odwołując się do poglądów zawartych w powołanych wyrokach, przy jednoczesnej ich aprobacie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie postępowanie planistyczne zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w u.z.p. Analiza akt wykazała słuszność postawionego w skardze zarzutu. Wbrew stanowisku Organu wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę, że właściciel przedmiotowej działki otrzymał takie zawiadomienie, analiza nadesłanych dokumentów nie potwierdziła tego. Jak wynika z przedstawionych już dokumentów w dacie podejmowania uchwały [...] sierpnia 2001 r. J. S. nie żył, a Organ nie ustalił następców prawnych wyżej wymienionego, z których udziałem powinno było toczyć się postępowanie. Postanowienie o stwierdzeniu nabyciu spadku zostało wydane przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny [...] maja 2009 r., sygn. akt [...]. Poza ustaleniem w nim następców prawnych wyżej wymienionego, wynika z niego że J. S. zmarł w dniu [...] czerwca 1999 r. W świetle powyższego potwierdził się podniesiony w skardze zarzut, że odnośnie działki nr [...] postępowanie nie toczyło się z udziałem uprawnionych podmiotów. Wobec nieprawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej względem ówczesnych właścicieli z zarzutu tego mogą skorzystać następcy prawni w trybie skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g. Właściciele działki [...] nie zostali skutecznie powiadomieni o wyłożeniu projektu planu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p., a co za tym idzie, z zarzutu tego mogą skutecznie skorzystać Skarżący, którzy nabyli przedmiotową nieruchomość od następcy prawnego J. S. Z tego względu i w tym zakresie Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. O kosztach postępowania przed WSA Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. obejmując nimi wpis należny od skargi oraz wynagrodzenie fachowego pełnomocnika.