II SA/Rz 325/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie poszerzenia ulic I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie poszerzenia ulic S. i J. w Rzeszowie oraz budowy kanalizacji deszczowej na działkach nr 321 i 361 obr. 210 w R. jako bezprzedmiotowego. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie przed Inspektorem Nadzoru Budowlanego wszczęte zostało na skutek pisma R. K. – właściciela działki nr ewid. 583. Zwrócił się on o skontrolowanie zgodności z prawem inwestycji polegającej na poszerzeniu ulicy J. i S. w Rzeszowie oraz podniesieniu poziomu nawierzchni tych ulic o 60 cm, w wyniku czego pozbawiono go zjazdu na swoją nieruchomość od strony ul. J. Ponadto poszerzając pas drogowy ul. S. zasypano rów odwadniający biegnący wzdłuż granicy działki 583, co powoduje zalewanie nieruchomości R. K. wodą z opadów atmosferycznych i roztopów śniegu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego , powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie poszerzenia ulic J. i S. w R. oraz budowy kanalizacji deszczowej na działkach nr 321, 361 obr.210 w R. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołano się na przeprowadzone czynności kontrolne, na podstawie których ustalono, że budowa kanalizacji deszczowej na wymienionych wyżej ulicach realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].12.2003 r. Organ I instancji nie stwierdził istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia przy realizacji inwestycji. Zajęty, za zgodą zarządcy drogi, pas drogowy przywrócono do pierwotnego stanu użyteczności, co zostało potwierdzone przez zarządcę drogi w spisanym protokole. Organ I instancji, powołując się na porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego ze stanem rzeczywistym i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą zrealizowanej kanalizacji deszczowej oraz oświadczeniami osób uczestniczących w czynnościach kontrolnych, stwierdził, że parametry ulic S. i J. (szerokość, poziom nawierzchni) nie uległy zmianie w sposób znaczący, mający wpływ na sąsiednie działki. W tej sytuacji, skoro nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń z nią związanych, prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołanie złożył R. K., domagając się jej uchylenia jako wydanej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy. Odwołujący zakwestionował fakt odtworzenia jezdni po budowie kanalizacji deszczowej, podtrzymując swoje stanowisko, że podniesiono jej nawierzchnię o 50-70 cm, ponadto poszerzono ulicę S. kosztem zasypanego rowu melioracyjnego. Różnica nowego poziomu jezdni i posesji odwołującego uniemożliwia wjazd na tę posesję, ponadto nachylenie pasa drogowego ul. S. zostało wykonane w kierunku nieruchomości odwołującego, powodując spływ wód opadowych na tę posesję. Dodatkowo zasypany został rów, który miał odprowadzać wodę także z działki 583, co było objęte służebnością wpisaną w księdze wieczystej. W ocenie odwołującego wszystkie te roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Podkreślił też, że naruszono art. 10 k.p.a., nie umożliwiając mu zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją opisaną na wstępie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Analizując podniesione zarzuty uznał, iż brak jest dowodów na to, że w trakcie budowy kanalizacji deszczowej nastąpiło podwyższenie bądź poszerzenie dróg - ulicy S. i J. Pas drogowy obu tych ulic został doprowadzony do stanu jaki istniał przed przystąpieniem do budowy kanalizacji. Organ odwoławczy powołał się na przeprowadzoną przez siebie rozprawę administracyjną w dniu [...].02.2007 r., podczas której umożliwiono R. K. zapoznanie się z całością materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Z ustaleń organów wynika, że działka odwołującego położona jest u zbiegu ulic S. i J., wjazd na nią odbywa się istniejącym zjazdem z ul. S, natomiast z ul. J. nie ma urządzonego swobodnego zjazdu. Jest on utrudniony z uwagi na różnice poziomów terenu ulicy i działki. Na podstawie porównania wykonanych pomiarów odległości od ogrodzenia działki 583 do krawędzi jezdni ul. S. i J. i do pobocza (nasypu) tych ulic oraz różnicy poziomów terenu ulic i wymienionej działki, ze znajdującymi się w aktach sprawy kopią projektu budowlanego i kopią inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej kanalizacji deszczowej, organ wyprowadził wniosek, że parametry ulic S. i J. (dot. poziomu ulic i ich szerokości), po wybudowaniu kanalizacji deszczowej, nie zmieniły się. Natomiast zarówno utrudniony wjazd na działkę odwołującego z ul. J., jak i problem zalewania tej działki wodami opadowymi nie mają związku z dokonaną budową kanalizacji deszczowej. W takim stanie rzeczy postępowanie jest bezprzedmiotowe, a decyzja organu I instancji o jego umorzeniu słuszna. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. K. wniósł o jej uchylenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10 i 77 k.p.a., podnosząc, podobnie jak w odwołaniu brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak przeprowadzenia oględzin przez uprawnionego geodetę oraz brak umożliwienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Skarżący podkreślił, że poszerzenie pasa drogowego i podwyższenie drogi są niewątpliwe, można je stwierdzić zarówno na podstawie oględzin nieruchomości i umiejscowionych na niej wjazdów, jak i na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej. Oględziny przeprowadzone zostały niedbale, nie zauważono pęknięcia asfaltu, które dokładnie obrazuje szerokość wykonanego poszerzenia pasa drogowego, ponadto po drugiej stronie ulicy S. podjazdy z prywatnych posesji wchodzą w pas drogowy na szerokość ok. 2 m, co spowodowało poszerzenie jezdni od strony posesji skarżącego. Samowola ta nie dość że narusza przepisy prawa budowlanego, to jeszcze powoduje zalewanie działki skarżącego poprzez brak odprowadzenia wody z jezdni. W piśmie uzupełniającym skargę z [...].05.2007 r. skarżący podniósł, że wnioski złożone w czasie rozprawy [...].02.2007 r. o dokładne pomiary szerokości jezdni i porównanie ich z mapą sytuacyjno-wysokościową nie zostały rozpatrzone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że w dniu rozprawy, tj. [...].02.2007 r. poinformowano skarżącego o zebranym materiale dowodowym, co oznacza, że organ nie miał zamiaru odnieść się w jakikolwiek sposób do złożonych wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący nie wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało pismem skarżącego, który wskazał, że w sąsiedztwie jego nieruchomości położonej u zbiegu ulic S. i J. w R. dokonano samowolnego poszerzenia wymienionych ulic i podniesienia poziomu ich nawierzchni, przy okazji budowy kanalizacji deszczowej. Różnica poziomów ulicy J. i posesji skarżącego uniemożliwia mu wjazd na jego działkę, natomiast zasypanie rowu odwadniającego od strony ul. S., kosztem którego dokonano poszerzenia tej ulicy, powoduje zalewanie działki skarżącego. Organy nadzoru budowlanego po zbadaniu przedmiotowej sprawy uznały, że parametry wymienionych ulic w zakresie szerokości i poziomu nie zmieniły się i umorzyły postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu decyzja taka jest przedwczesna. Jedynym niewątpliwym i bezspornym faktem w niniejszej sprawie jest wydanie w dniu [...].12.2003 r. przez Prezydenta Miasta decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji deszczowej w ulicach S. i J. wraz z sięgaczami w kierunku istniejących budynków mieszkalnych na wymienionych w tej decyzji działkach. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie jest natomiast możliwe ustalenie zakresu robót budowlanych objętych projektem budowlanym wymienionej inwestycji. W aktach sprawy brak też dokumentów, na podstawie których można by ustalić szerokość jezdni i pasa drogowego przed wykonaniem inwestycji. Swoje ustalenia co do tego, że parametry ulic J. i S. nie zmieniły się organy opierają na oświadczeniu inspektora nadzoru wykonywanej inwestycji i przedstawicieli zarządcy drogi. Organ odwoławczy powołuje się ponadto na pomiary przeprowadzone podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w dniu [...].02.2007 r. i ich porównanie z kopią zatwierdzonego projektu budowlanego i kopią inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej kanalizacji deszczowej. Wspomniany już brak w aktach sprawy projektu budowlanego, jak również inwentaryzacji powykonawczej uniemożliwia weryfikację twierdzeń organu. Ze znajdującego się w aktach (k.9) protokołu przywrócenia zajmowanego pasa drogowego do pierwotnego stanu użyteczności (nota bene w wielu miejscach nieczytelnego) wynika jedynie, że powierzchnia jezdni została odtworzona z masy bitumicznej – zgodnie z ustaleniami. Okoliczności te wskazują jednoznacznie na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania, nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Na naruszenie powołanych wyżej przepisów wskazują też oględziny – przeprowadzone w sposób pobieżny, bez dokonania pomiarów jezdni i pobocza po obu jej stronach. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, iż zasada w nim zawarta oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie ogranicza się do dostępu do akt sprawy, ale obejmuje też prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Skarżący złożył wnioski dowodowe, włączone przez organ do akt, domagając się m. in. porównania szerokości pasa drogowego ulicy i jezdni asfaltowej z aktualną mapą zasadniczą (sytuacyjno-wysokościową) oraz ustalenia, na jakiej podstawie zasypano rów biegnący wzdłuż ul. S., który był przedmiotem służebności ustanowionej na jego rzecz. Organ nie rozpatrzył tych wniosków, nie odniósł się do nich także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przed jej wydaniem nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się. Stwierdzone przez Sąd uchybienia stanowią takie naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Z uwagi na fakt, iż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części, wykraczającej poza zakres art. 136 k.p.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. W postępowaniu ponownym niezbędne będzie przeprowadzenie oględzin (organ rozważy udział w nich biegłego z zakresu geodezji), obejmujące również porównanie aktualnego przebiegu jezdni ulic S. i J. z usytuowaniem wynikającym z mapy sytuacyjno-wysokościowej, dołączenie projektu budowlanego będącego integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji deszczowej, wyjaśnienie kwestii zasypania rowu przydrożnego i poszerzenia w ten sposób ulicy S., a w razie potrzeby przeprowadzenie także innych czynności niezbędnych dla kompleksowego wyjaśnienia sprawy. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.