II SA/Rz 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skarg Gminy [...] i Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - skargi oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...].02.2009 r. /[...]/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: SKO), na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. oraz Gminy K., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1964 r. ([...]) orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Łupkowie w odniesieniu do enumeratywnie opisanych działek oraz orzeczenia, iż w części dotyczącej enumeratywnie opisanych działek decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji podano, że wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (PPRN) w S. z dnia [...] października 1964 r. w części dotyczącej orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Ł., oznaczonych jako parcele gruntowe: 5872/1, 5871/2, 5870/1, 5869/1, 5868/2, 5867, 5866/1, 5865/1, 5883/1, 5881/1, 5882/1, 5880/1, 5879/1, 6599, 5884, 372/2, 2815, 2814, 2853/9, 2853/7, 2853/5, 2853/3, 2853/1, 2852, 2821, 2820/2, 2819/2, 2816/2, 2826, 2843/2, 2825/2, 2824/2, 2854/1, 2855/1, 2828, 2829, 2830, 2831, 2832, 2833, 2840/1, 2839/2, 2837/1, 2836/2, 2835/2, 2835/1. Równocześnie nie stwierdzono nieważności tej decyzji w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Ł. oznaczonych jako parcela budowlana 151 oraz parcele gruntowe: 365/3, 365/4, 372/3, 366/1, 366/2, 367/1, 367/2, 5873/1, 5873/6, 5877/2, 5873/4, 5873/8, 6222/2, 6223/1, 6224/1, 6221, 6220/2, 6225/2, 6226/1, 6227/1, 6219/2, 2849/1, 2844/1, 2850, 2822/3, 2822/2, 2847 z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych stwierdzając, że w tej części decyzja została wydana z naruszeniem prawa, Uzasadniając decyzję przedstawiono okoliczności faktyczne i prawne stwierdzając, że nieruchomość stanowiąca poprzednio współwłasność J. H. – poprzednika prawnego wnioskodawców, została przejęta wbrew zasadom orzekania o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Wykazano, że decyzja z dnia [...] października 1964 r. rażąco narusza art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 339 ze zm.). SKO podało, że uprzednią decyzję organu z [...].09.2007 r. ([...]) uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie wyrokiem z 5.09.2008 r. II SA/Rz 895/07, przyczyną uchylenia decyzji wydanej w II instancji było orzekanie przez kolegium w składzie osobowym w części tożsamym ze składem osobowym organu, który wydawał decyzję w I instancji. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. stwierdziło, że błędy prawne decyzji Powiatowej Rady Narodowej w S. opisane szczegółowo w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. (...]) nie kwalifikują się jako rażące naruszenie prawa. W dacie bowiem wydania decyzji przez PPRN w S. zachodziły wszelkie przesłanki uzasadniające jej wydanie, a w szczególności istniała podstawa prawna jej wydania, tj. dekret z 27 lipca 1949 r., który pozwalał na przejęcie na własność Państwa nieruchomości ziemskich nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli. W dniu wydania decyzji przedmiotowa nieruchomość została "porzucona" przez jej właściciela, który dobrowolnie opuścił terytorium Polski, granice przejętych nieruchomości zostały wskazane jako wszystkie grunty na terenie wsi Ł., a zatem również te, które stanowiły własność J. H., decyzja została prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rz. Z kolei Gmina K. kwestionując decyzję z dnia [...].lipca 2007 r., wnosiła o nie stwierdzanie nieważności decyzji PPRN w S. w części dotyczącej parcel 5865/1, 5884 i 6599 z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podano, że w/w parcele wchodzą w skład drogi oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 30 stanowiąca drogę dojazdową do 109 działek o ogólnej powierzchni 105 ha. Pozbawienie właścicieli przyległych gruntów dostępu do drogi publicznej może spowodować liczne procesy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Rozpoznając sprawę ponownie, SKO stwierdziło brak podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i utrzymało ja w mocy. Organ odwoławczy wyeksponował sposób rozumienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ujęty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "rażące naruszenie prawa". Ma to być naruszenie oczywiste i bezsporne, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Przywołując poglądy judykatury wywodzono, że naruszenie rażące występuje wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akty wydany przez organ praworządnego państwa. Organ orzekający podkreślił, że decyzja PPRN w S. z dnia 20 października 1964 r. ([...]) o przejęciu i rozdysponowaniu na rzecz PGR i PGL nieruchomości rolnych i leśnych o pow. 1611 ha, położonych na terenie wsi Ł. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 i 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. nr 53, poz. 404) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. W decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wykazano, co potwierdza również Nadleśnictwo K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że J. H. nie był nigdy przesiedlony czy też repatriowany do ZSRR i wobec tego w stosunku do nieruchomości, których był współwłaścicielem, a objętych wnioskiem T. H. o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu ich własności przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. w ogóle nie powinny mieć zastosowania. Natomiast przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. dawały możliwość przejęcia na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskich, jeżeli nie pozostawały one w faktycznym władaniu właścicieli. Nie oznacza to jednak przejmowania tych gruntów z mocy samego prawa, nie mogły też te przepisy być traktowane jako podstawa orzeczeń o charakterze nacjonalizacyjnym o przejęciu nieruchomości określonej tylko co do łącznej wielkości powierzchni z danego terenu, bez wyszczególnienia gruntów składających się na daną nieruchomość ziemską należącą do danego właściciela. Tymczasem w źródłowym orzeczeniu z dnia [...] października 1964 r. nie ma żadnych danych dotyczących poszczególnych nieruchomości oraz danych osób będących ich właścicielami. W sentencji stwierdza ono jedynie, że przejęciu podlegają nieruchomości rolne i leśne o pow. 1611 ha, położone na terenie wsi Ł., zaś w uzasadnieniu – że wszystkie grunty na terenie tej wsi były pod koniec 1949 r. całkowicie wolne, przez nikogo nie zajęte, a właściciele tych nieruchomości zostali repatriowani do ZSRR w 1945 r. lub przesiedleni na ziemie zachodnie, względnie w związku z akcją przesiedleńczą opuścili swoje gospodarstwa (nie ma wzmianki czy właściciele przejmowanych nieruchomości byli znani). Orzeczenie, wydane na podstawie w/w dekretu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel jest nieznany (Dz.U. nr 45, poz. 416, zwane dalej "Rozp. z 1950") powinno określić przejmowaną nieruchomość ziemską poprzez wskazanie danych dotyczących obszaru, granic, położenia, numerów ewidencyjnych działek (jeżeli granice były zatarte należało nieruchomość określić przez opis granic zespołu gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, otaczających ten zespół gruntów). Nadto dla nieruchomości wpisanych do księgi wieczystej decyzja o przejęciu stanowiła podstawę do dokonania wpisu tytułu własności na rzecz Państwa, z tego też względu niezbędne było dokonanie określenia przedmiotu przejęcia. Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w decyzji należy ocenić jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29.11.1999 r. IV SA 1632/97, wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r. IV SA 835/01). Organ orzekający zauważył również, że nie było podstaw do ogłaszania orzeczenia PPRN w S. z dnia [...] października 1964 r. (§ 2 ust. 1 Rozp. 1950 ), gdyż w jego treści nie zamieszczono wzmianki o tym, że właściciele przejętych gruntów są nieznani z miejsca pobytu. Pisząc zaś, że część właścicieli została repatriowana do ZSRR, a część przesiedlona na ziemie zachodnie sugerowano (organ wydający to orzeczenie) posiadanie wiedzy o właścicielach nieruchomości. Powyższe braki prowadziły do niewykonalności takiego orzeczenia – nie mogło ono stać się tytułem wykonawczym do przejęcia nieruchomości, ani podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej. Wyraźne określenie nieruchomości przejmowanych na podstawie w/w dekretu było istotnym elementem decyzji, bowiem brak takiego wskazania uniemożliwiał właścicielowi skorzystanie np. z uprawnień określonych w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.). Zatem, jak słusznie stwierdzono w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., orzeczenie PPRN w S. z dnia [...] października 1964 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonych we wsi Ł., bez wskazania w nim nazwisk i imion osób przesiedlonych, określenia rodzaju mienia wraz z jego przynależnościami oraz miejsca jego położenia (określenie wg księgi wieczystej) lub opisu granic przejmowanych gruntów zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części objętej wnioskiem T. H., o czym orzeczono we wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Zasadnym ma być również stanowisko zajęte w tej decyzji, w części dotyczącej nie stwierdzania nieważności orzeczenia PPRN w S. z dnia [...] października 1964 r. w stosunku do parcel, które obecnie nie są już własnością podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa czy Gminy), lecz własnością osób fizycznych, nabytych w drodze umów cywilnoprawnych. Przywołując treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., a także w obszernym zakresie poglądy prezentowane w judykaturze i literaturze przedmiotu podkreślono, że w stosunku do parcel 5865/1, 5884 i 6599 (odpowiadających obecnej działce nr 30) nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Odniesiono się w ten sposób do podniesionej przez Gminę K. kwestii, iż działka nr 30 stanowi obecnie drogę dojazdową, a pozbawienie właścicieli działek przylegających dostępu do drogi spowoduje liczne procesy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Z zapisu w rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym przez Starostę S. wynika, że działka nr 30 stanowi własność Skarbu Państwa w administracji Urzędu Gminy K., w ocenie organu nie stanowi to przeszkody prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak więc podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy K. i nie stwierdzania nieważności orzeczenia PPRN w S. z dnia [...] października 1964 r. w części dotyczącej tej nieruchomości. Co się tyczy działki nr 8, to działka ta nie jest objęta postępowaniem. W konkluzji stwierdzono, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]) jest prawidłowa i nie narusza prawa, co uzasadnia orzeczenie w myśl art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W skardze skierowanej do WSA w Rzeszowie Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. domaga się uchylenia opisanej decyzji z dnia [...].02.2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący ponowił swoje stanowisko, iż naruszenie prawa przy wydaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1964 r. nie jest rażące. Bezsporny jest bowiem fakt, że w dacie jego wydania właściciel i współwłaściciel nieruchomości – J. H. nie władał przedmiotowymi nieruchomościami, gdyż od maja 1946 r. przebywał wraz z rodziną w Czechosłowacji i nigdy do Polski nie powrócił. Wskazana w tym orzeczeniu podstawa prawna tj. dekret z dnia 5 września 1947 r. niewątpliwie jest błędna, jednak nie może to przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, gdyż jako druga podstawa prawa wskazany został dekret z dnia 27 lipca 1949 r., który w ustalonym stanie faktycznym miał mieć zastosowanie. Również nie wskazanie w treści orzeczenia poszczególnych gruntów składających się na nieruchomość J. H. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W jego sentencji wskazano, że przejęciu podlegają nieruchomości rolne i leśne o powierzchni 1611 ha we wsi Ł., gdyż wszystkie grunty były faktycznie wolne. Wykazywanie w niej danych dotyczących obszaru, granic, położenia i numerów w sytuacji, gdy przejęciu podlegały wszystkie nieruchomości rolne i leśne we wsi Ł. mijało się z celem, gdyż powierzchnia 1611 ha została oznaczona, a granice przejmowanych nieruchomości pokrywały się z granicami wsi. Skarżące Nadleśnictwo wywodzi ponadto, iż o ile przyznać należy sam fakt naruszenia prawa przy wydawaniu źródłowej decyzji PPRN w S., o tyle kwestionuje, aby naruszenie to było rażące. Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając kolegium naruszenie art. 77, 80 i 158 § 2 k.p.a. poprzez nie przyjęcie, iż w odniesieniu do parcel nr 5865/1, 5884, 6599 nastąpiły nieodwracalne skutki prawne przez to, że weszły one w skład drogi. Wyeksponowano, że nastąpiło nabycie szeregu nieruchomości, do których dostęp odbywa się poprzez właśnie drogę utworzoną m.in. z tych parcel. Zdaniem skarżącej Gminy K. "zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych należało rozważyć w sferze obowiązującego prawa z uwzględnieniem norm powstałych w skutek zmiany stanu prawnego". Zdaniem Gminy nie uwzględniono także i tego, że decyzją Wojewody P. z [...].06.2008 r. nastąpiło skomunalizowanie działki nr 30. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji, uznając iż skargi nie wnoszą nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości albo w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). W ocenie Sądu skargi nie są uzasadnione. Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]), którą z powołaniem się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a., postanowiło orzec o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1964 r. ([...]) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi Ł., stanowiącej współwłasność J. H., w części obejmującej 46 parcel gruntowych i równocześnie, z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (odnośnie 1 parceli budowlanej i 27 parcel gruntowych) stwierdziło, że w tej części zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Rozważenie zarzutów skarg odnoszących się do części tylko zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji wydanej przez SKO jako organu rozstrzygającego także w I instancji wymaga dokonania rekapitulacji przepisów, jakie stanowiły podstawę prawna wydania źródłowego orzeczenia PPRN w S. z [...].10.1964 r. Pierwszym aktem powołanym w cyt. orzeczeniu jako podstawa przejęcia nieruchomości był dekret z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (dekret z 1947). Z mocy art. 1 cyt. dekretu wszelkie mienie ruchome i nieruchome osób przesiedlonych do ZSRR pozostałe na obszarze Państwa Polskiego przechodzi z mocy samego prawa z chwilą przesiedlenia tych osób na własność państwa bez odszkodowania, przejęcie nieruchomości ziemskich podlegało stwierdzeniu w drodze orzeczenia wydawanego przez powiatowe władzy administracji ogólnej (art. 3 cyt. dekretu). Procedura wydawania orzeczeń opartych na dekrecie z 1947 została unormowana w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15.07.1948 r. (Dz. U. nr 37, poz. 271, zwane dalej "Rozp. z 1948"). § 1 cyt. rozporządzenia przewidywał, że przy orzekaniu o przejściu na własność państwa mienia osób, o których mowa w dekrecie z 1947, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341, zwane dalej r.p.a.), z jego późniejszymi zmianami i uzupełnieniami, o ile rozporządzenie niniejsze nie stanowi inaczej. § 3 ust. 1 Rozp. z 1948 określał ścisłe wymogi, jakim powinno odpowiadać orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa. Jednym z nich było określenie imienia i nazwiska osoby przesiedlanej, rodzaj mienia, a gdy chodziło o nieruchomości – ich miejsce położenia, wskazanie księgi wieczystej i wymienionych w niej wpisów, jak również date przejścia mienia na własność Państwa. Art. 1 dekretu z 27.07.1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa (Dz.U. nr 46, poz. 339 ze zm., zwany dalej "dekretem z 1949") stanowił na dzień wydania źródłowego orzeczenia PPRN w S., że mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. nr 11 z 1937 r., poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Prawodawca ustanowił szczególny sposób przejmowanych na własność Państwa w przypadku, gdy właściciel nieruchomości był nieznany. Kwestia ta została uregulowana w wydanym na podstawie delegacji z art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16.09.1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Rozp. z 1950). Zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie (lub ich części) w razie, gdy granice ich zostały zatarte, określa się w orzeczeniu przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. W myśl § 2 cyt. rozporządzenia, jeżeli właściciel nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na własność Państwa, jest nieznany, należy w orzeczeniu uczynić o tym wzmiankę, a samo orzeczenie ogłosić w dzienniku wojewódzkim oraz wywiesić równocześnie w lokalu urzędowym władzy, która orzeczenie wydała, i w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Niesporne jest dla stron, że nieruchomości wsi Ł. znajdowały się w pasie granicznym określonym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1927 r. Niesporne jest również i to, że J. H. nie został przesiedlony do ZSRR, z tego względu dekret z 1947 nie mógł mieć wobec niego zastosowania. Żaden jednak z powołanych dekretów nie stanowił podstawy do tego, aby orzeczenie-decyzję administracyjna o przejęciu gruntów na własność Państwa tak skonstruować, że przedmiot przejęcia opisano jako "wszystkie grunty" danej wsi z ograniczeniem się do podania ich ogólnej powierzchni i bez przypisania określonych nieruchomości poszczególnym właścicielom, których nawet w źródłowym orzeczeniu PPRN w S. z 1964 r. nie wymieniono. Trafnie orzekające w związku z tym SKO wyeksponowało stanowisko prezentowane w judykaturze, że zarówno dekret z 1949 jak i Rozp. z 1950 nie dozwalały na globalne przejmowane gruntów położonych na terenie określonej wsi przez wymienienie tylko łącznej powierzchni i bez przypisania określonych nieruchomości poszczególnym właścicielom wymienionym w decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11.1999 r. IV SA 1632/97, LEX nr 48665). Sąd ten zwrócił uwagę, że powyższe przepisy nie przewidywały przejmowania takich gruntów z mocy prawa, ale wyłącznie dopuszczały taką możliwość i nie mogły być traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął WSA w Warszawie w wyroku z 23.03.2005 r. IV SA/Wa 895/2004 (niepubl.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów, wykonanie orzeczenia implikowało konieczność precyzyjnego, a co najistotniejsze, zgodnego z zastosowanymi przez PPRN w S. przepisami prawa. Z mocy art. 75 ust. 1 r.p.a. każda decyzja winna posiadać osnowę rozstrzygnięcia. Zauważyć jednak należy, że w dacie podejmowania orzeczenia przez PPRN w S. w 1964 r. obowiązywał już k.p.a., którym uchylono przepisy r.p.a. Z mocy art. 195 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia źródłowego orzeczenia przez PPRN w S. z 1964 r. (Dz. U. nr 30 z 1960 r., poz. 168, zm. Dz. U. nr 33 z 1962 r., poz.156), nie obowiązywały przepisy r.p.a. Niesporne jest, że orzeczenie to było decyzją administracyjną, zatem winna była ona odpowiadać wymogom k.p.a w ówczesnym jego brzmieniu, w szczególności winna zawierać składniki wymienione w art. 99 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1964 r. Te składniki to m.in.: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Ta uwaga, przy równoczesnym uwzględnieniu wymogów dekretu z 1949 i Rozp. z 1950 powinna prowadzić do stwierdzenia, że wydając orzeczenie w 1964 r. PPRN w Sanoku zobowiązane było do określenia nieruchomości ziemskiej, do której tytuł prawny miała dana osoba, nie wykonująca już nad nią władztwa w ten sposób, że wskazywałaby obszar, granice oraz numery ewidencyjne działek. Pozostaje do rozważenia, czy uchybienie to miało charakter "rażącego naruszenia prawa". W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego Nadleśnictwa K. nie można przyjąć, aby tego typu naruszenie uznać za rażące, w szczególności skarżąca nie uznaje takiego kwantyfikatora naruszenia w tym, że brak jest w decyzji wzmianki, iż właściciele przejmowanych nieruchomości nie są znani z miejsca pobytu, jak również cechy tego naruszenia w przekonaniu skarżącego nadleśnictwa nie można przyjmować z faktu, że decyzja orzeka o przejęciu wszystkich gruntów wsi Ł. bez ich bliższego oznaczenia. Poglądu tego Sąd nie podziela. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest istotnie kontrowersyjne i wzbudza niejasności zarówno w doktrynie procesu administracyjnego, jak i w judykaturze (por. E. Śladkowska: Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2006, nr 11, M. Sieniuć: Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Na 50-lecie uchwalenia K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 709 i n.). Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa jako klauzula generalna powinno być rozumiane w ten sposób, że ziszcza się w sytuacji, gdy podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane w sposób widocznie sprzeczny z przepisem, który może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu. Chodzi tu o te przepisy, które organy stosujące prawa wskazały, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu zasadnie SKO wskazało, że powołane w podstawie prawnej orzeczenia PPRN w S. dekrety z 1947 i 1949 oraz wydane w ich następstwie i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze (Rozp. z 1948 oraz Rozp. z 1950) w sposób wyraźny określały wymogi konstrukcyjne orzeczeń o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Dodatkowo, czego orzekający w sprawie organ nie wyeksponował, wymogi decyzji administracyjnej określał obowiązujący już w dacie podejmowania przez PPRN w S. źródłowego orzeczenia k.p.a. Wbrew tym wymogom orzeczenie PPRN w S. z 1964 r. nie zawiera ani wskazania stron, ani także nie określa w sposób zgodny z prawem materialnym przedmiotu orzeczenia. Z tego względu zgodzić należy się z SKO, że zachodziła przesłanka do wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 158 § 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem przedmiot postępowania nadzorczego dotknięty był wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu cyt. przepisu. Zarzut Gminy K. sformułowany w skardze sprowadza się do wywodu, że w stosunku do działek zajętych pod drogę publiczną, a to parcel gruntowych 5865/1, 5884, 6599, nastąpiły tzw. nieodwracalne skutki prawne przejęcia tych parcel na rzecz Skarbu Państwa. Istnienia takich skutków skarżąca gmina upatruje ponadto w treści nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, faktu dokonania w tym obszarze zakupu działek przez szereg osób fizycznych, do których dojazd zapewniony jest poprzez drogę, w skład której weszły w/w parcele oraz w komunalizacji działki nr 30, tworzącej przedmiotową drogę publiczną. W konsekwencji sformułowany został zarzut naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. Gmina zarzuciła ponadto naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do jej odwołania, w którym podniesiono tego typu zarzuty, jak w później sformułowanej skardze. Zarzutów tych Sąd nie podziela. Zaskarżona decyzja zawiera ustosunkowanie się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie były podane w odwołaniu Gminy K., a związane z istnieniem działki nr 30, skomunalizowanej i stanowiącej drogę publiczną. SKO prawidłowo wskazało, że wszelkie skutki i następstwa wywołane źródłową decyzją PPRN w S. z 1964 r. wynikają z decyzji administracyjnych i tym samym mogą zostać odwrócone w wyniku podjęcia stosownych działań przez właściwe organy administracji publicznej. W judykaturze na ogół nie budzi wątpliwości, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6.04.1995 r. III ARN 8/95, Orzecznictwo Sądu Najwyższego, 1995, nr 18, poz. 283). Skoro skutki komunalizacji nastąpiły w drodze decyzji administracyjnej, to i ich usunięcie jest możliwe w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Z kolei skoro art. 156 § 2 k.p.a. jako przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji wymienia zaistnienie "nieodwracalnych skutków prawnych" to istnienie w terenie drogi publicznej, w skład której weszły parcele objęte orzeczeniem wobec którego stwierdzono nieważność, zaliczyć należy do sfery faktu, a nie prawa. Z tego względu zaskarżona decyzja w części określonej skargą Gminy K. i z przyczyn wskazanych w tej skardze prawa nie narusza. Z powyższych względów Sąd skargi jako nieuzasadnione oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.