II SA/Rz 325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielenia bonifikaty -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. P. i M.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium") z [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 9 lipca 2012 r. J.P. i M.P. zwrócili się do Prezydenta Miasta [..] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego zabudowanej na cele mieszkaniowe nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [..] w [..], składającej się z działek o nr ewid. 1169 i 1170, w prawo własności i udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie w wysokości 95 %. Wydana po raz pierwszy w sprawie decyzja organu I instancji rozstrzygająca o żądaniu wnioskodawców z [..] stycznia 2013 r. została uchylona decyzją SKO w [..] z [..] lutego 2013 r. nr [..] wskutek uwzględnienia ich odwołania, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Uchylona została także druga decyzja z [..] maja 2013 r. decyzją Kolegium z [..] czerwca 2013 r. nr [..]. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z [..] grudnia 2013 r. nr [..], Prezydent Miasta [..] przekształcił prawo użytkowania wieczystego działek o nr ewid. 1169 i 1170 w prawo własności na rzecz J.P. i M.P., ustalając z tego tytułu opłatę w wysokości 46.077 zł. Od części tej opłaty, za część nieruchomości zajętą przez budynek mieszkalny wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. od kwoty 15.343,64 zł, udzielił im bonifikaty w wysokości 95 % zgodnie z uchwałą nr [..] /2013 Rady Miejskiej w [..] z [..] września 2013 r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wysokości stopy procentowej (Dz. Urz. Woj. [..]. poz. [..]). Bonifikaty tej nie udzielił natomiast od pozostałej części opłaty w kwocie 30.733,36 zł. Łączną należność do zapłaty określono na kwotę 31.500,54 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 dalej: "ustawa o przekształceniu"), tj. 13 października 2005 r., J.P. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, zaś M.P. jest następcą prawnym osoby, której przysługiwało to prawo. Nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem garażowym i posadowiona jest na niej także niewielka część budynku mieszkalnego, przy czym większa jego część leży na działce sąsiedniej należącej do osoby trzeciej . Większą część użytkowanej nieruchomości stanowi zieleń oraz dojazd wyłożony kostką brukową. Mając to na względzie stwierdzono, że stosownie do postanowień w/w uchwały bonifikata przysługuje wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe stanowiącym własność użytkowników wieczystych. Wobec tego nie było podstaw do jej udzielenia względem całej opłaty, skoro nieruchomość zabudowana jest budynkiem garażowym, a budynek mieszkalny zajmuje jedynie niewielką jej część, którą wszak uwzględniono udzielając bonifikaty w odpowiedniej części. Od części nieruchomości niewykorzystywanej na cele mieszkaniowe udzielenie bonifikaty nie było możliwe. W odwołaniu od powyższej decyzji J.P. i M.P. zakwestionowali jej prawidłowość podając, że rzeczona nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Działki składające się na tę nieruchomość są sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako tereny mieszkaniowe i taki sposób korzystania z nieruchomości określono w księdze wieczystej. Jak natomiast wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi. Podobnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do terenów mieszkaniowych zalicza grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi, a także ogródki przydomowe. Odwołujący zwrócili również uwagę, że jeżeli budynek garażowy znajduje się w bryle budynku mieszkalnego bonifikata jest udzielana w pełnej wysokości od całości opłaty. Dlatego niezrozumiałe jest dla nich, z jakich powodów kładzie się szczególny nacisk na garaż wolnostojący, skoro cała nieruchomość nie pełni innej funkcji niż mieszkaniowa. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa" oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 4 ust. 1, 2, 7 pkt 2, 15 i 16 ustawy o przekształcaniu, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z uchwałą nr [..] /2013 Rady Miejskiej w [..], bonifikaty udziela się bowiem od opłaty za przekształcenie nieruchomości zabudowanej budynkami jednorodzinnymi stanowiącymi własność użytkowników wieczystych wykorzystywanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Tymczasem nieruchomość zabudowana jest budynkiem niemieszkalnym (garażowym), a część posadowionego budynku mieszkalnego stanowi własność osób trzecich. Dlatego brak było podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie § 1 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały. Z uwagi jednak na to, że na części nieruchomości znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny organ I instancji ustalił opłatę – przy uwzględnieniu bonifikaty – proporcjonalnie do zajętej przez niego części działki, a od pozostałej części opłatę określono bez uwzględnienia bonifikaty. Z decyzją SKO w [..] nie zgodzili się J.P. i M.P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi zawarte w jednym piśmie procesowym. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania zaskarżonej decyzji zarzucili, że wydano ją bez analizy stanu prawnego i faktycznego. Stwierdzono bowiem, że nie mogą skorzystać z bonifikaty, ponieważ nie są właścicielami budynku mieszkalnego, a pomimo tego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, która takiej bonifikaty im częściowo udziela. W ich ocenie występując z wnioskiem o przekształcenie wykazali, że są właścicielami budynków posadowionych na rzeczonej nieruchomości. Sporna uchwała nr [..] /2013 odnosi się ponadto do zagadnienia wielofunkcyjnego zagospodarowania nieruchomości, a nie zabudowania. Organy zaś nie wykazały, aby użytkowana przez nich nieruchomość pełniła inną funkcję niż mieszkaniowa. Ponadto, Prezydent Miasta [..] udziela bonifikaty zainteresowanym, jeżeli garaż jest wbudowany w bryłę budynku mieszkalnego w stosunku do całej nieruchomości, w tym terenów zielonych, podwórka, ogródków przydomowych i przejść. W ich przypadku garaż ma powierzchnię wynoszącą zaledwie 42 m2, a cała działka 909 m2. Pomimo tego opisane tereny zielone, ogródek i wybrukowana droga dojazdowa nie zostały zaliczone do spełniających kryterium "celów mieszkaniowych". Dlatego bonifikata nie powinna ewentualnie obejmować jedynie obszaru zajętego przez garaż, ale pozostałą część nieruchomości już tak. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z 7 kwietnia 2014 r. Sąd odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać jeszcze należy, iż zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż w istocie J.P. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 1169 o pow. 0,0146ha i 1170 o pow. 0,0763ha w obrębie [...] w [..] przysługuje w ¾ częściach prawo użytkowania wieczystego, i że w dniu 13 kwietnia 2005 r. w/w przysługiwało takie prawo w odpowiedniej części. Jednakże błędna była ocena organów, iż M.P. jest następcą prawnym osoby, która w tym dniu (tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) była również użytkownikiem wieczystym w pozostałej części. Nabycie bowiem prawa własności budynków czy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie egzekucji prowadzonej z tych praw na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego jest nabyciem pierwotnym a nie pochodnym. Przy nabyciu pierwotnym nie można mówić o następstwie czy następcy prawnym. Uznając jednak, że taka sytuacja nie powinna mieć negatywnego wpływu na możność realizacji roszczeń spełniającej wymogi ustawowe J.P., jako uprawnionego podmiotu, który złożył wniosek o przekształcenie w ocenie Sądu błąd ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Przy czym nie dotyczył on ustalonego stanu faktycznego co do okoliczności, że M.P. nabył udział w drodze przysądzenia własności w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, co zresztą nie jest przedmiotem sporu, lecz prawnej oceny takiego nabycia jako nabycia pochodnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1 a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Z akt sprawy, w tym w szczególności z kopii mapy ewidencyjnej (k.12 akt administracyjnych) oraz fotomapy znajdującej się w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J.H. (na k.16 operatu – wyraźniejsza w operacie na k. 51 akt) wynika, że budynek mieszkalny nr [..] nie znajduje się na działkach 1169 i 1170. Na tych działkach znajduje się niewielka część tego budynku, która samodzielnie nie jest przecież budynkiem mieszkalnym ani odrębna nieruchomością w świetle prawa cywilnego. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje fakt ujawnienia w księdze wieczystej KW [..] w dziale I-O w rubryce 1.4 – w podrubryce 1.4.1 sposób korzystania – tereny mieszkaniowe, zaś w podrubryce 1.4.2 – budynku mieszkaniowego, skoro wpis w tym zakresie do księgi wieczystej nie ma charakteru prawnokształtującego, wiążącego i nie korzysta z domniemania prawdziwości czy zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2013 poz. 707 ze zm.) z domniemania prawdziwości korzystają jedynie wpisy co do prawa a nie dane faktyczne. Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika zaś, aby część budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach ewidencyjnych nr 1169 i 1170 była budynkiem mieszkalnym. Ta część zajmuje 21m2 z ogólnej powierzchni nieruchomości. Budynek mieszkalny jako taki stanowiący odrębną nieruchomość jest własnością osób trzecich – właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Bezsporne zaś jest, że na działce nr 1169 znajduje się budynek garażowy. Organy ustaliły, że większa część nieruchomości to zieleń oraz dojazd wyłożony kostką brukową. Ustawa o przekształceniu nie reguluje problematyki bonifikat w opłacie, z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem nie jest Skarb Państwa. Uchwałą nr [..] /2013 z dnia [..] września 2013 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] z 2013 r. (poz. [..]) Rada Miejska w [..] okresliła warunki udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z zapisami § 1 ust. 1 Uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty na rzecz osób fizycznych, jeżeli przedmiotem przekształcenia są: 1) nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi, stanowiącymi własność użytkownika wieczystego, wykorzystywane wyłącznie na cele mieszkaniowe (...) W ustępie 2 wskazano, iż w przypadku wielofunkcyjnego zagospodarowania nieruchomości bonifikatę w niniejszej uchwale oblicza się proporcjonalnie do części wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Nie budzi wątpliwości Sądu, że budynek garażowy nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, chociaż znajduje się on na terenach mieszkaniowych. Pojęcia "tereny mieszkaniowe" i "część nieruchomości wykorzystana na cele mieszkaniowe", nie są tożsame. Podobnie na "cele mieszkaniowe" nie są wykorzystywane te części działki, które są wybrukowanym kostką dojazdem i urządzoną zielenią. Sąd akceptuje wykładnię w/w zapisów § 1 i 2 uchwały nr [..] /2013 dokonaną przez organy, bo jest ona logiczna. W systemie prawa można odnaleźć podobne uregulowania, choćby w prawie podatkowym, odnoszące się do zróżnicowania zastosowania stawek podatku VAT w odniesieniu do opodatkowania lokalu mieszkalnego i miejsca postojowego w podziemnym garażu czy garażu w tym samym budynku, mimo że oczywistym jest, iż wykorzystanie tego miejsca pozostaje w związku z potrzebami mieszkańców ale potrzebami innymi niż mieszkaniowe. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu część budynku mieszkalnego usytuowana na nieruchomości skarżących nie jest budynkiem, który może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności, należącym do osób, którym przysługuje – w częściach ułamkowych – prawo wieczystego użytkowania gruntu – działek nr 1169 i 1170, stosownie do art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.) w związku z art. 235 § 1 i 2 k.c. Według pierwszego z tych przepisów nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Taką częścią budynku, o której mowa w wyżej wymienionym przepisie jest np. wyodrębniony lokal stanowiący odrębną nieruchomość. Nie jest nią fragment budynku, co do którego żaden przepis prawa nie daje podstaw do uznania za odrębną nieruchomość. Stosownie do art. 235 § 1 K.c. budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Według § 2 tego przepisu przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Zresztą unormowania z zakresu prawa cywilnego nie mogą w tym wypadku – w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a. – mieć decydującego znaczenia, bo nawet przy ustaleniu, że w ogóle nie powinna zostać udzielona bonifikata, nie można byłoby uchylić zaskarżonej decyzji z tego powodu, że byłoby to naruszenie zasady reformatio in peius. Taka zasada znajduje także zastosowanie w postępowaniu administracyjnym i została wyrażona w art. 139 k.p.a. Najistotniejsze jednak jest, że ani ustawa o przekształceniu ani uchwała nr [..] /2013 Rady Miejskiej w [..] nie definiują pojęcia nieruchomości wykorzystywanej (wyłącznie) na cele mieszkaniowe. Te dwa akty prawne stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Przepis § 1 uchwały nr [..] /2013 powinien być jednak odczytywany kompleksowo, tak jak to uczyniły organy. Jeżeli bowiem nieruchomość gruntowa jest zabudowana budynkami spełniającymi różne funkcje to oznacza, że jest ona zagospodarowana wielofunkcyjnie. W istocie budynki pełnić mogą różnorodną funkcję np. mieszkalną, garażową, gospodarczą, usługową, handlową itp. W takim przypadku jak w niniejszej sprawie na nieruchomości znalazły się: budynek garażowy w całości (o pow. zabudowy 42 m2) i część budynku mieszkalnego (o pow. 21 m2). Nie można więc w tym stanie faktycznym stwierdzić, że przedmiotem przekształcenia jest nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, stanowiącym własność użytkownika wieczystego, wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe. Mieszkanie to pomieszczenie, w którym się mieszka. Użycie sformułowania "wykorzystane wyłącznie na cele mieszkaniowe" świadczy w ocenie Sądu o intencji udzielenia bonifikaty wyłącznie w takim przypadku, gdy chodzi o wykorzystanie do zamieszkania tj. w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych a nie innych. Nie jest rolą Sądu w niniejszej sprawie odnoszenie się i ocena legalności innych decyzji, o których wspominają skarżący. Nie ma też znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu jak rozstrzygnięte zostały inne sprawy. Sąd kontroluje bowiem konkretną decyzję i konkretne postępowanie w którym ona zapadła. Wybrukowanie dojazdu czy urządzenie zieleni, posadzenie i pielęgnowanie roślin na nieruchomości, nawet jeśli byłyby to działania wieczystych użytkowników nie przesądzają i nie świadczą o wykorzystaniu całej nieruchomości na cele mieszkaniowe. W uchwale jasno położono nacisk na wyłączne wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe. Przy takiej interpretacji jakiej dokonują skarżący w sformułowaniu przepisu uchwały powinien być położony nacisk nie na cele mieszkaniowe a na wykorzystanie nieruchomości na cele związane z zamieszkiwaniem na nieruchomości. Dość ryzykowne jest także odwoływanie się do pojęć zdefiniowanych na użytek innych konkretnych aktów prawnych, które to zresztą pojęcia nie są tożsame z użytymi w ustawie o przekształceniu czy w samej uchwale Rady Miejskiej w [..]. Ani ustawa ani uchwała nie odsyłają do tych definicji, na które powołują się skarżący. Jak wyżej wskazano tereny mieszkaniowe to pojęcie szersze i nie pokrywa się ono z nieruchomością wykorzystywaną wyłącznie na cele mieszkaniowe. Reasumując, argumentacja przedstawiona przez organy jest dla Sądu przekonująca i brak podstaw do podważenia jej legalności. Wykładnia przepisów przedstawiona w decyzjach jest bowiem logiczna i spójna. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie były przedmiotem sporu ani powierzchnia części budynku mieszkalnego, ani działek wchodzących w skład nieruchomości, ani wreszcie sposób zagospodarowania nieruchomości jako taki. Spór sprowadzał się do wykładni przepisów § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy nr [..] /2013 Rady Miejskiej w [..] i ich właściwej subsumcji w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.