II SA/Rz 325/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r.nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A S.A. w [...] Oddział [...] jest decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia oraz akt administracyjnych wynika, że po rozpoznaniu wniosku A S.A. w [...] Oddział [...] Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówił zobowiązania J. M. Z. i P. S. M. do udostępnienia ww. Spółce nieruchomości położonej w K., gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1263/13 o pow. 2,4400ha, objętych KW nr [...], w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej linii LSN-15 kV dla zadania: "Budowa odcinka linii doziemnej SN – 15 kV. Przebudowa linii napowietrznej SN – 15 kV z 3 x AFL 70 mm2 i z 3 x AFL 35 mm2 na 3 x BLX – T 50 mm2. Demontaż linii napowietrznej LSN – 15 kV3 x AFL – 35m2 w P. i K.". W uzasadnieniu wskazano na brak łącznego spełnienia przesłanek wynikających z art. 124b u.g.n. warunkujących wydanie pozytywnej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A S.A. w [....]. Oddział [...], wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że została wydana z naruszeniem art. 124b u.g.n., a jej uzasadnienie jest niejasne i pomija wyjaśnienia złożone przez inwestora. Jako niezasadne uznała twierdzenie organu, że planowane roboty nie stanowią remontu, gdyż zakres robót polegać będzie jedynie na wymianie starych, zużytych przewodów SN – 15 kV na nowe. Brak jest technicznej możliwości zastosowania tych samych materiałów jakie użyto przy budowie LSN – 15 kV około 60 lat temu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu cytując art. 124b u.g.n. wskazał, że może on zostać zastosowany, jeżeli łącznie spełnione zostaną przesłanki tam wymienione, a mianowicie wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń oraz gdy właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyrażą zgody na takie udostępnianie. Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki te nie zostały łącznie spełnione. Przede wszystkim zakres przewidywanych robót wykracza poza określone w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane prace remontowe, a mieści się w określonym w art. 3 pkt 7a tej ustawy zakresie robót budowlanych dotyczących przebudowy. Zamierzona inwestycja ma polegać na wymianie dotychczasowych slupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach (słupy wyższe i "silniejsze" przewody – niepełnoizolowane o szerszym przekroju). Inwestor, mimo skierowanego zapytania, nie udzielił odpowiedzi jakie elementy istniejącej budowli pozostaną po przeprowadzeniu remontu. Wojewoda zaznaczył, że remont polega na wykonywaniu prac w istniejącym obiekcie budowlanym i jego celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, takiego który istniał w danym obiekcie budowlanym. W okolicznościach sprawy w wyniku zamierzonych prac – zdemontowanie starych słupów postawienie nowych o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych – powstanie nowa substancja w obrębie istniejącego na przedmiotowym odcinku obiektu budowlanego, o zmienionych w stosunku do stanu pierwotnego parametrach. Wojewoda zaznaczył, że brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie świadczy o remontowo-konserwatorskim charakterze przedsięwzięcia. Także okoliczność, że w wyniku prac dojdzie do polepszenia efektywności sieci i zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii oraz że obiekt liniowy nie zmieni trasy przebiegu i długości, nie ma w ocenie Wojewody przesądzającego znaczenia. Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika jednoznacznie jaki teren działki będzie zajęty przez wykonawcę do realizacji zadania i w jakim określonym czasie prace te będą wykonane. W trakcie rozprawy z dnia 18 sierpnia 2015 r. inwestor oświadczył, że remont będzie wykonany w pasie szerokości 3,5m a realizacja zadania planowana jest na miesiące grudzień – maj w zależności od warunków pogodowych. Organ wyjaśnił, że w przypadku prac trwających dłużej niż 6 miesięcy nie jest możliwym wydanie decyzji o jakiem mowa w art. 124b u.g.n. Odnośnie drugiej z przesłanek Wojewoda podał, że w protokole z dnia [...] sierpnia 2015 r. znajduje się informacja, że J. Z. właściciel działki nr 1263/13 nie wyraża zgody na nieodpłatne udostępnienie swojej nieruchomości na realizację zadania inwestycyjnego a przedłożone przez inwestora umowy cywilnoprawne wiązały się ze zrzeczeniem roszczeń. Za zajęcie działki nie zaproponowano rekompensaty. Poinformował także, że do dnia rozprawy inwestor nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za korzystnie z cudzej rzeczy bez umowy. Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Dodatkowo pełnomocnik inwestora oświadczył, że zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem nie może podejmować w imieniu A S.A. zobowiązań finansowych. Reasumując Wojewoda stwierdził, że wobec braku łącznego spełnienia przesłanek wynikających z art. 124b u.g.n. brak było możliwości wydania decyzji pozytywnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniosła spółka A S.A. z siedzibą w [..., zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i braku wszechstronnej oceny zgromadzonego (niekompletnego) materiału dowodowego poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy planowane prace należy ocenić jako "remont" czy jako "przebudowę", brak podjęcia inicjatywy dowodowej i nieustalenie czy zaplanowane prace zmieniają substancję budowlaną, wyprowadzenie nieuzasadnionego wniosku o zaplanowaniu prac na okres dłuższy niż 6 miesięcy i o brak wskazania zakresu przestrzeni nieruchomości niezbędnej do wykonania prac, tj. pominięcie w tym zakresie wyjaśnień strony skarżącej przy jednoczesnym braku wezwania pełnomocnika do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie); - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b u.g.n. polegające na błędnym zastosowaniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i błędnym przyjęciu, że nie spełnione są przesłanki do nałożenia obowiązku udostępnienia nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła, że planowane prace spełniają definicję "remontu". Zarzuciła brak zastosowania art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 8 ustawy Prawo budowlane i pominięcie, że linia elektroenergetyczna stanowiąca przedmiot planowanych prac jest obiektem liniowym, do którego należy odnieść konieczność zachowania tożsamych gabarytów i parametrów wymienianych elementów, w sposób tożsamy oddziałujących na nieruchomość właścicieli (co planowano zachować). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.". nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzji) orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zaś art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 K.p.a. zawierający w swej treści zasady rzetelnej procedury (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej), która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (art. 75 i nast. K.p.a.), zwłaszcza przez art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z przepisem art. 80 K.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronna analizę całokształtu materiału dowodowego. Ustalenia organów powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika obowiązek każdego organu administracji jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej (co wynika także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 i art. 11 K.p.a.), zwłaszcza w przypadku wydania decyzji negatywnej dla strony. Organy orzekające w sprawie niniejszej nie sprostały tym wymaganiom. Z treści art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), tj. przepisu powołanego w decyzjach organów orzekających w sprawie niniejszej wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, 2) właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Według organów obu instancji nie zostały spełnione wyżej wymienione ustawowe przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy cyt. wyżej. Stanowisko to, w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych, budzi wątpliwości. Przede wszystkim nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Otóż powyższy przepis nie wymaga przeprowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości na określony ustawą cel. W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji w myśl art. 124b winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero w razie ich bezskuteczności uprawnionym jest złożenie wniosku o wydanie decyzji. W rozpatrywanej sprawie takie próby były podjęte przez pełnomocnika inwestora, a ich potwierdzeniem jest chociażby skierowanie projektu umowy do właścicieli nieruchomości (J. Z. i P. M.). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że nie zaistniała konieczność przeprowadzenia remontu linii energetycznej na działce nr 1263/13, lecz jej przebudowa, co nie mieści się w zakresie normy prawnej przepisu art. 124b ustawy i dlatego nie jest możliwe nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia. Stanowisko to jest kwestionowane w skardze, wcześniej również w odwołaniu i w ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 124b ustawy. Nie zostało bowiem wyjaśnione i w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy do twierdzeń strony skarżącej, iż linia energetyczna jest obiektem liniowym i wobec tego planowane prace mieszczą się w ustawowej definicji remontu. Nie zostały wyjaśnione rozbieżności między wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. a warunkami technicznymi określonymi w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., a także protokole z rozprawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy niniejszej nie został ustalony prawidłowo, gdyż zebrany materiał dowodowy jest niepełny. Powoduje do konieczność uchylenia wydanych decyzji i wyjaśnienia przez organy w ponownym postępowaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, uwzględniając powyższe uwagi. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.