II SA/Rz 327/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od powiadomienia Starosty Powiatu [...] z dnia 9 grudnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu kosztów wynagrodzeń pracowników. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 16 marca 2011r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zwrot kosztów wynagrodzenia pracowników za okres od października 2010r. do maja 2011r. oraz od września 2011r. do grudnia 2011r. (sprecyzowany w toku korespondencji między stronami), wskazując w podstawie art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na skutek prowadzenia między stronami korespondencji, pismem z dnia 3 czerwca 2011r. Starosta Powiatu [...] w oparciu o przedłożoną dokumentację poinformował wnioskodawcę, iż nie spełnia warunków z art. 21 ust. 1 ustawy. W związku z dalszą korespondencją stron pismami z dnia 24 czerwca 2011r. oraz z dnia 1 września 2011r. skierowanymi do wnioskodawcy Starosta Powiatu [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie datowanym 3 czerwca 2011r. W datowanych 17 listopada 2011r. oraz 7 grudnia 2011r. pismach Spółka A. złożyła "kontynuację wniosku zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r." W wymienionym na wstępie piśmie z dnia 9 grudnia 2011r. znak: [...] Starosta Powiatu [...] poinformował A. Sp. z o.o., iż na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy odmawia dokonania na jej rzecz zwrotu kosztów wynagrodzeń pracowników za okres 10/2010 – 05/2011 oraz 09/2011 – 12/2011. W motywach stanowiska Starosta zacytował brzmienie powołanego art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym starosta może, w trybie określonym dla prac interwencyjnych, o których mowa w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, biorąc pod uwagę zakres i skalę zniszczeń u pracodawcy spowodowanych powodzią oraz możliwości utrzymania przez pracodawcę miejsc pracy, dokonywać ze środków Funduszu Pracy zwrotu, przez okres do 12 miesięcy, poniesionych przez pracodawcę, którego zakład został zniszczony na skutek powodzi, kosztów na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie iloczynu dwukrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę i liczby zatrudnionych pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, pod warunkiem że pracodawca nie zmniejszy w tym okresie liczby zatrudnionych pracowników w stosunku do stanu na dzień podpisania umowy o refundację - jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r. Przepis art. 20 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Starosta podkreślił, iż powołany przepis przewiduje możliwość przyznania refundacji w trybie określonym dla prac interwencyjnych wskazanych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), a zatem jej podstawą jest umowa zawierana z pracodawcą przez starostę. Umowa ta powinna obejmować okres, na który refundacja jest przyznawana (maksymalnie 12 miesięcy), informacje dotyczące liczby pracowników, których wynagrodzenia mają zostać objęte refundacją, rodzaj, miejsce wykonywania pracy, terminy, częstotliwość i wysokość refundacji z Funduszu Pracy oraz dodatkowe postanowienia dotyczące zobowiązania pracodawcy do utrzymania stanu zatrudnienia w okresie, na który przyznano refundację (na poziomie nie niższym niż stan zatrudnienia na dzień podpisania umowy o refundację), dotyczące zobowiązania pracodawcy do informowania starosty o każdym przypadku zmniejszenia stanu zatrudnienia i niezwłocznego uzupełnienia go oraz zobowiązania pracodawcy do zwrotu otrzymanej refundacji w przypadku zmniejszenia stanu zatrudnienia w okresie, na który przyznano refundację. Starosta podniósł, że wniosek dotyczy przyznania refundacji za okres przypadający przed podpisaniem umowy o nią, co w świetle brzmienia wskazanego wyżej art. 21 ust. 1 ustawy jest niedopuszczalne. Przepis ten bowiem wyraźnie odnosi się do możliwości refundacji przez okres przypadający po podpisaniu umowy o nią. Zwrot pracodawcy kosztów na wynagrodzenia, nagrody i składki na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników następuje sukcesywnie, na podstawie przedkładanych każdorazowo przez pracodawcę wniosków o zwrot kosztów poniesionych za poszczególne okresy. Skoro zaś art. 20 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio, to w przypadku gdy pracodawca nie dotrzyma warunku utrzymania stanu zatrudnienia na odpowiednim poziomie, refundacja podlega wstrzymaniu od miesiąca, w którym nastąpiło niedotrzymanie warunku (w wysokości stanowiącej iloczyn przyznanej refundacji na jedną osobę i liczby zwolnionych pracowników). Zdaniem Starosty, o możliwości przyznania refundacji tylko przez okres przypadający po zawarciu umowy o nią świadczy także konieczność uwzględnienia przez starostę – przy dokonywaniu oceny zakresu i skali zniszczeń – możliwości utrzymania przez pracodawcę miejsc pracy oraz możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Celem pomocy udzielanej w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy jest bowiem obniżenie kosztów pracowniczych prowadzonej działalności gospodarczej, wskutek czego pracodawca powstrzyma się od rozwiązania umów o pracę z pracownikami, których wynagrodzenia refundowane są przez starostę na podstawie umowy zawartej w myśl powołanego przepisu. Końcowo Starosta zwrócił uwagę, iż dokonanie zwrotu poniesionych przez pracodawcę kosztów na wynagrodzenia może nastąpić maksymalnie do 12 miesięcy, jednakże nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r., a w tej sytuacji – uwzględniając, w razie spełniania warunków przyznania pomocy, konieczność wystąpienia do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o przyznanie stosownych środków - możliwość dokonania refundacji w przypadku wnioskodawcy należy uznać za mało realną. Spółka z o.o. A. złożyła od wspomnianego wyżej pisma Starosty Powiatu [...] z dnia 9 grudnia 2011r. odwołanie, uznając, że stanowi ono decyzję. Wniosła o jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, stawiając zarzuty naruszenia: - art. 8 w zw. z art. 7 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez żądanie od niej dodatkowych wyjaśnień w sytuacji, gdy były one zbędne, a które to wezwania miały na celu spowodowanie przewlekłości postępowania, - art. 12 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy i w zw. z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 stycznia 2009r. w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 5, poz. 25), zwanego dalej rozporządzeniem. - art. 80 k.p.a. przez dowolne i jednostronne prowadzenie postępowania, bezpodstawne pominięcie podniesionych przez nią twierdzeń, - art. 21 ust. 1 ustawy przez niewłaściwą wykładnię. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że skoro dokonywanie zwrotu kosztów wynagrodzeń, nagród oraz składek na ubezpieczenia społeczne następuje w trybie określonym dla prac interwencyjnych, to zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, konieczne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej między pracodawcą a starostą. Wynika to także wprost z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda zwrócił uwagę, iż wprawdzie § 5 ust. 6 rozporządzenia nakłada na starostę obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o rozpatrzeniu wniosku i podjętej decyzji, jednakże powiadomienie to nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jest stanowiskiem starosty, do którego skierowany został wniosek o zawarcie umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych. Jest to zatem czynność materialno-techniczna, od której w myśl przepisów prawa nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. A. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, wobec naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż nie przysługiwało jej odwołanie w sytuacji, gdy kwestionowane stanowisko Starosty spełnia kryteria decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że przepisy rozporządzenia określające tryb organizacji prac interwencyjnych przewidują dwa etapy postępowania. Pierwszy to typowe postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia zasadności wniosku strony. Po jego przeprowadzeniu organ (starosta) wydaje decyzję. Jeśli decyzja jest pozytywna możliwe jest przejście do następnego etapu tzn. do zawarcia umowy cywilnoprawnej co do wnioskowanego zwrotu kosztów zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Wojewoda podniósł, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do której odsyła art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zawiera w art. 9 ust. 1 pkt 14 zamknięty katalog decyzji, do których wydania uprawnione są organy zatrudnienia realizujące zadania nałożone na samorząd powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Tymczasem zwrot kosztów poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia skierowanego bezrobotnego w ramach prac interwencyjnych jest świadczeniem wynikającym z zawartej umowy. Zdaniem Wojewody, przyjęcie, iż organ w wyniku rozpatrzenia wniosku o zorganizowanie prac interwencyjnych wydaje decyzję administracyjną, powodowałoby, że uregulowanie rozporządzenia stałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi wydawania i doręczania decyzji. Unormowania k.p.a. stanowią bowiem o wydaniu, nie zaś podjęciu decyzji oraz nie przewidują czynności powiadomienia o niej, lecz doręczenie tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium oceny skarżonych aktów jest ich legalność, na co wskazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ustalenie, że zaskarżona decyzja bądź postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem kontrolowanego aktu (decyzji, postanowienia), co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do uwzględnienia skargi także z powodu uchybień innych niż te, które w skardze przytoczono, orzekając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż kwestionowane skargą postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. odpowiada prawu. Stwierdzało ono niedopuszczalność odwołania A. Sp. z o.o. w K. od powiadomienia Starosty Powiatu [...] z dnia 9 grudnia 2011r. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. stanowiący, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Z przepisu tego wynika, iż wpłynięcie odwołania obliguje organ odwoławczy do oceny w pierwszej kolejności, czy jest ono dopuszczalne. Niedopuszczalność może być spowodowana przyczynami bądź natury przedmiotowej bądź też podmiotowej. W pierwszym przypadku chodzi m. in. o sytuację, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Jeśli zatem podjęta przez organ czynność nie stanowi powyższej formy działania (tj. decyzji), wówczas niezbędnym jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od tego rodzaju czynności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż pismo Starosty Powiatu [...] z dnia 9 grudnia 2011r. nie stanowi formy władczego rozstrzygnięcia organu, jaką jest decyzja administracyjna. Pismo to zostało skierowane do skarżącej Spółki na skutek złożonego przez nią uprzednio wniosku o zwrot kosztów wynagrodzenia pracowników za okres od 10.2010r. do 05.2011r. oraz od 09.2011r. do 12.2011r., którego podstawę stanowił art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. Stanowi on, iż starosta może, w trybie określonym dla prac interwencyjnych, o których mowa w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, biorąc pod uwagę zakres i skalę zniszczeń u pracodawcy spowodowanych powodzią oraz możliwości utrzymania przez pracodawcę miejsc pracy, dokonywać ze środków Funduszu Pracy zwrotu, przez okres do 12 miesięcy, poniesionych przez pracodawcę, którego zakład został zniszczony na skutek powodzi, kosztów na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie iloczynu dwukrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę i liczby zatrudnionych pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, pod warunkiem że pracodawca nie zmniejszy w tym okresie liczby zatrudnionych pracowników w stosunku do stanu na dzień podpisania umowy o refundację - jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r. Powołany przepis w zakresie trybu przewidzianego dla prac interwencyjnych, w którym wnioski o przedmiotową refundację są rozpatrywane odsyła do przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która w art. 2 ust. 1 pkt 26 definiując prace interwencyjne przewiduje, iż oznacza to zatrudnienie bezrobotnego przez pracodawcę, które nastąpiło w wyniku umowy zawartej ze starostą i ma na celu wsparcie osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy, o których mowa w art. 49. Nadto art. 60 tej ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia m. in. szczegółowego sposobu i trybu organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych, treści wniosku o organizowanie robót publicznych, prac interwencyjnych oraz trybu i warunków zawieranych umów z uprawnionymi pracodawcami. Realizując tę delegację Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 7 stycznia 2009r. rozporządzenie w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Brzmienie zarówno powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [do której stosowania wyraźnie odsyła art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...)], jak też wskazanego rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, iż ewentualne przyznanie uprawnionemu pracodawcy refundacji kosztów wynagrodzeń, nagród i składek na ubezpieczenia społeczne następuje w drodze zawieranej między wnioskodawcą a starostą umowy. Formę taką przewiduje bowiem art. 2 ust. 1 pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia (...) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, iż ustawodawca świadomie wybrał taką właśnie podstawę udzielenia przedmiotowego wsparcia finansowego. Konsekwencją powyższego jest więc przyjęcie, iż działania organów administracji publicznej mające na celu załatwienie kwestii ewentualnego przyznania refundacji kosztów wynagrodzeń, nagród i składek na ubezpieczenia społeczne nie opierają się na Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazane rozporządzenie statuuje zatem określoną procedurę w zakresie przewidzianych w nim kwestii, wyłączając tym samym rozstrzyganie w formie decyzji w oparciu o k.p.a. W świetle tej procedury, pracodawca składa stosowny wniosek, który następnie podlega ocenie przez starostę i jest podstawą do ewentualnego zawarcia umowy cywilnoprawnej. Sposób rozpatrzenia wniosku wskazywany jest natomiast w piśmie starosty. Na uzasadnienie tezy, iż rozpoznanie wniosku o przedmiotową refundację następuje w drodze decyzji strona skarżąca przytacza treść § 5 ust. 6 rozporządzenia, wedle którego starosta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku powiadamia wnioskodawcę o jego rozpatrzeniu i podjętej decyzji. Wbrew zaprezentowanemu stanowisku skarżącej Spółki należy jednak przyjąć, iż użyte w powołanym przepisie sformułowanie "decyzja" nie oznacza formy władczego rozstrzygania przewidzianej w k.p.a. (art. 104), a jedynie zajęte przez uprawniony organ stanowisko w sprawie złożonego przez pracodawcę wniosku (zawiadomienie o sposobie rozpoznania wniosku). Skoro bowiem forma umowy jako podstawa przyznania składającemu wniosek pracodawcy refundacji wynika – jak już wyżej zaznaczono – z jednoznacznego brzmienia powołanych wyżej regulacji, to nie można jednocześnie twierdzić, iż w przedmiocie tym jest także wydawana decyzja w rozumieniu regulacji k.p.a. Byłoby to bowiem zbędne dublowanie form załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu powołać art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia (...), w świetle którego do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Zawarty w przepisie tym katalog ma charakter zamknięty, a więc tylko w powyższych sytuacjach możliwe jest kończenie przez starostę określonej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto ust. 1 pkt 14 lit. b wskazanego artykułu stanowi w jasny sposób, iż decyzja mająca za przedmiot świadczenia finansowane ze środków Funduszu Pracy wydawana jest jedynie wówczas, gdy świadczenia te nie wynikają z zawartych umów. Tymczasem unormowania rozporządzenia wyraźnie przewidują, że podstawę rozstrzygnięć w zakresie refundacji kosztów wynagrodzeń, nagród i składek na ubezpieczenia społeczne stanowi właśnie umowa między pracodawcą a starostą. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem Spółki, iż przepisy rozporządzenia dzielą tryb organizacji prac interwencyjnych na dwa etapy, z których pierwszy kończy się wydaniem pozytywnej bądź negatywnej decyzji. Stanowisko to nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu unormowań powołanego rozporządzenia. Przeciwnie, prawodawca wyraźnie przewidział, iż konkretyzacja uprawnień strony wnioskującej następuje w zawieranej ze starostą umowie. Domniemywanie zatem formy decyzji, która – zdaniem Spółki - powinna znaleźć zastosowanie do pisma Starosty informującego o zajętym stanowisku, nie jest zasadne, jako że ustawodawca przesądził wprost, iż starosta powiadamia jedynie pracodawcę o sposobie rozpatrzenia jego wniosku. Z przedstawionych względów skargę Spółki z o o. A. w K. oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.