II SA/Rz 329/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - skargę oddala - II SA/Rz 329/05 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2005 roku [...], który po rozpatrzeniu odwołania H. H. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2003 roku nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm./. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zgłoszenia u H. H. podejrzenia choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym dokonał Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. Przebieg pracy zawodowej H. H. ustalono na podstawie zaświadczenia Wydziału Oświaty, Kultury i Zdrowia Urzędu Miasta [...], z którego wynika, że: - od 16 sierpnia 1967 roku do 31 sierpnia 1969 roku pracowała ona jako nauczycielka Przedszkola w N. w wymiarze czasu 30 godzin tygodniowo, - od 1 września 1969 roku do 31 sierpnia 1973 roku pracowała jako nauczycielka Przyzakładowego Przedszkola [...] w wymiarze czasu pracy 30 godzin tygodniowo, z tym że przez 10 miesięcy korzystała ze zniżki godzin w wymiarze 6 godz. tygodniowo, - od 1 września 1973 do 31 grudnia 1978 pracowała jako nauczycielka Przedszkola nr 8 w S. w wymiarze 30 godz. tygodniowo, wykorzystując też przez 3 miesiące urlop dla poratowania zdrowia /funkcja dyrektora/, - od 1 stycznia 1979 roku pracuje jako nauczycielka Przedszkola nr 10 w S. /funkcja dyrektora/. Zaświadczenie szczegółowo przedstawia przebieg pracy zawodowej H. H. Pierwsze orzeczenie lekarskie, nr [...] wydane przez komisję lekarską WOMP pochodzi z daty 27 czerwca 2000 roku. Komisja stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci przewlekłego, przerostowego zapalenia krtani. Orzeczenie lekarskie uzupełniające orzeczenie nr [...], z 7 października 2002 roku wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdza brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przewlekłego, przerostowego zapalenia krtani. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że dokonano ponownej wnikliwej oceny całości dokumentacji, a nadto przeprowadzono kolejne badanie laryngologiczne i foniatryczne z wykorzystaniem wideolaryngostroboskopii. Dodano, że badanie foniatryczne z 12 września 2002 roku wykazuje, podobnie jak poprzednie badania – przewlekłe, proste zapalenie krtani, niewielkiego stopnia niewydolność fonacyjną głośni oraz zaburzenia czynności głosu typu dysforii hyperfunkcjonalnej. Na powstanie zmian mogła wpłynąć wieloletnia menopauza ze stosowaną okresową hormonoterapią /1995 – 2001/. W dokumentacji medycznej laryngologicznej od 2001 roku zarejestrowano u badanej cechy zapalenia gardła, obrzęk Reinkego z objawową dysfonią funkcjonalną. Komisja lekarska nie znalazła podstaw do zmiany treści orzeczenia nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Kolejne orzeczenie lekarskie wydane zostało przez Instytut Medycyny Pracy [...]. Jest to orzeczenie nr [...] z dnia 1 lipca 2003, w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wskazano, że choroby wymienione w rozpoznaniu nie mogą być uznane za skutki nadmiernego obciążenia głosu w okresie zatrudnienia w szkolnictwie od 1967 roku do chwili obecnej, tym bardziej, że w latach od 1973 do 1978 roku do chwili obecnej wysiłek głosowy był mniejszy z racji pełnienia przez stronę pełnienia funkcji dyrektora przedszkola i korzystania ze zniżki godzin. Za przyczynę zaburzeń głosu należy przyjąć przewlekły stan zapalny górnych dróg oddechowych, pozostający bez związku z warunkami pracy. W odpowiedzi na pismo H. H., w którym wnosi ona o ponowne badanie, Instytut Pracy poinformował, że po ponownym przeprowadzeniu analizy dokumentacji, występujące schorzenia w postaci: przewlekłego przerostowo – obrzękowego nieżytu krtani, niewydolności fonacyjnej związanej ze zwiększoną masą fałdów głosowych, cech dysfonii hyperfunkcjonalnej, przewlekłego prostego nieżytu gardła i przerostu migdałków podniebnych , nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych i należy je łączyć z procesem zapalnym błony śluzowej górnych dróg oddechowych , a nie nadmiernym wysiłkiem głosowym w okresie zatrudnienia w szkolnictwie. Podobnie Instytut odpowiedział w dniu 6 listopada 2003 roku na kolejne pismo strony W oparciu o powyższy materiał dowodowy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku nie stwierdził u H. H. "przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym" z poz. 7 wymienionej w załączniku do rozporządzenia o chorobach zawodowych. Podstawę prawną tej decyzji stanowi: art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 z Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 ze zm./, art. 104 k.p.a. oraz § 10 rozp. Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych/Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm./. W odwołaniu od tej decyzji H. H. zarzuciła, że orzeczenia lekarskie są sprzeczne z badaniami foniatrycznymi. Zarzuciła też, że nie stosowała hormonoterapii, ani nie występowały u niej przewlekłe zapalenia górnych dróg oddechowych, które mają wpływ na zanik głosu. Wskazała, że bardzo często chorowała na zapalenie krtani, które występowało u niej na tle niedowładu fałdów głosowych, przeważnie po kilkudniowej pracy z dziećmi po 12 godz. przy wysokiej frekwencji dzieci. Wniosła o ponowne przeanalizowanie dokumentacji. Organ odwoławczy w decyzji opisanej na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu, że mimo występowania czynnika sprawczego, mogącego wywołać chorobę zawodową, nie rozpoznano choroby z pozycji 7 wykazu chorób zawodowych ze względu na brak skutków zdrowotnych tego narażenia, co przesądziło o nie rozpoznaniu choroby zawodowej narządu głosu. Spełnienie jedynie jednego z warunków koniecznych do wydania decyzji pozytywnej dla strony, a mianowicie faktu narażenia na wysiłek głosowy nie wystarcza do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze od tej decyzji H. H. zarzuciła błędne ustalenia faktyczne, a przynajmniej przedwczesna wydanie decyzji w sytuacji, gdy zachodzi ewidentna sprzeczność między opiniami lekarzy z WOMP i Instytutu Pracy, a rozpoznaniem medycznym lekarzy specjalistów foniatrów zgodnie z opinią których u skarżącej nastąpił niedowład spastyczny mięśni głosowych z niewydolnością głośni, brak zwarcia głośni na całej długości, przewlekły przerostowo – obrzękowy nieżyt fałdów głosowych, dysfonia hyperfunkcjonalna, przerost migdałków podniebnych, czynnościowa chrypka z niewydolnością głośni z powodu niedowładu mięśni konstrukcyjnych krtani, obustronny obrzęk fałdów głosowych, przewlekłe zapalenie krtani, niewydolność fałdów głosowych, które to schorzenia zdaniem tych lekarzy mają bezpośredni związek z charakterem pracy wykonywanej przez skarżącą i noszą cechy choroby zawodowej. Zarzuciła nadto obrazę prawa procesowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji sprzeczności w stanowiskach lekarzy przez ich konfrontację, bądź powołanie biegłego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podejmując decyzję miał na uwadze następujące fakty: 1. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych, za choroby takie uznaje się te, które są określone w wykazie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. 2. W niniejszej sprawie, dwie niezależne jednostki medyczne stwierdziły u zainteresowanej zaburzenia czynności typu dysfonii hyperfunkcjonalnej. Zgodnie z pkt 7 wykazu, za przewlekłe choroby narządu głosu rozumie się zmiany organiczne krtani, do których dochodzi w następstwie stałego wysiłku głosowego. Mogą one przybierać postać guzków śpiewaczych, niedowładu fałdów głosowych lub zmian przerostowych. U strony nie uwidoczniono zmian chorobowych w obrębie krtani typowych dla skutków przeciążenia narządu głosu, tj. obecności guzków głosowych, przerostu fałdów głosowych oraz cech niedowładu. Charakter rozpoznanych zaburzeń fonacji wyklucza zawodową etiologię schorzenia pomimo niekwestionowanego narażenia zawodowego na wysiłek głosowy. 3. Podnoszone zarzuty sprzeczności pomiędzy opiniami lekarskimi są pozorne, bowiem IMP wskazał, że określenia "przewlekły przerostowo – obrzękowy nieżyt krtani" i "przewlekły przerostowo – obrzękowy nieżyt fałdów głosowych" są stosowane zamiennie. 4. Inspektor sanitarny przy wydawaniu decyzji jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawnione jednostki służby zdrowia wymienione z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, zatem nie prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. 5. Spełnienie jednego z przytoczonych w pkt 1 warunków koniecznych do wydania decyzji pozytywnej dla strony, a mianowicie narażenia na wysiłek głosowy nie wystarcza do stwierdzenia choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 z 2002 r./ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2005 roku [...], który utrzymał decyzję organu I instancji w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. z 1983 r. nr 65, poz. 294/, chorobą zawodową jest wymieniona w załączniku do rozporządzenia choroba, pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. O uznaniu zatem schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki - umieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia oraz ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym, oceniając działanie czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, którymi są m.in. – rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego a także sposób wykonywania pracy. Działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej. Przepisy rozporządzenia określają też tryb postępowania diagnostyczno – orzeczniczego, a także wskazują jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych. Jednostki te, po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego, przekazują orzeczenie lekarskie wraz z posiadaną dokumentacją państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Na podstawie orzeczenia właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia. Za dokumenty niezbędne do ustalenia wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą a narażeniem pracownika na działanie występującego w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia, rozporządzenie uznaje dochodzenie epidemiologiczne, informacje o zagrożeniach zawodowych, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentację lekarską /§ 7 ust. 4/. Zgromadzone w postępowaniu materiały oceniane są zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. W wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, w pkt 7 wymienia się przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym, jak guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych oraz zmiany przerostowe. W rozpatrywanej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dwukrotnie prowadził postępowanie, którego przedmiotem było uznanie schorzenia stwierdzonego u H. H. jako choroby zawodowej. W postępowaniu zakończonym decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2001 roku, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 27 czerwca 2000 roku, w którym rozpoznał proste, przewlekłe zapalenie krtani z objawami dysfonii hyperfunkcjonalnej bez cech przerostu i niedomykalności fałdów głosowych, które nie spełnia kryteriów orzeczniczych choroby zawodowej nr 7. W postępowaniu ponownym, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie uzupełniające nr [...] z dnia 7 października 2000 roku dotyczące braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przewlekłego, przerostowego zapalenia krtani, po dokonaniu w dniu 12 września 2002 roku kolejnych badań laryngologicznych i foniatrycznych z wykorzystaniem wideolaryngostroboskopii. Komisja lekarska nie znalazła podstaw do zmiany orzeczenia nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Skarżąca przeszła też badania w Instytucie Medycyny Pracy [...]. W wyniku badań rozpoznano u niej przewlekły przerostowo – obrzękowy nieżyt fałdów głosowych, niewydolność fonacyjną związaną ze zwiększoną masą fałdów głosowych, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej, przewlekły prosty nieżyt gardła oraz przerost migdałków podniebiennych. W wydanym w dniu 1 lipca 2003 roku orzeczeniu lekarskim nr [...] Instytut wyjaśnił, że przeprowadzone badania laryngologiczne, foniatryczne i laryngovideostroboskopowe nie ujawniły obecności zmian pod postacią guzków głosowych, niedowładów fałdów głosowych, ani też przewlekłych przerostowych zmian w krtani, które uznane są za następstwo zawodowego obciążenia nadmiernym wysiłkiem głosowym. Analiza całości dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na nadmierny wysiłek głosowy oraz wyniki przeprowadzonych badań lekarskich nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Za przyczynę odczuwalnych zaburzeń głosu przyjęto przewlekły stan zapalny dróg oddechowych, pozostający bez związku z warunkami pracy. Na wniosek skarżącej Instytut Medycyny Pracy [...], jeszcze dwukrotnie wypowiadał się w sprawie schorzeń stwierdzonych u skarżącej. Pismem z dnia 20 sierpnia 2003 roku Instytut wyjaśnił, że schorzenia spowodowane są procesem zapalnym błony śluzowej górnych dróg oddechowych, a w piśmie z dnia 6 listopada 2003 roku poinformował, że ponowna analiza dokumentacji nie pozwoliła na zmianę stanowiska. Instytut wskazał, że sugerowane przez skarżącą rozbieżności w dokumentacji lekarskiej są pozorne, bowiem określenia "przewlekły przerostowo-obrzękowy nieżyt krtani" czy "przewlekły przerostowo-obrzękowy nieżyt fałdów głosowych" są rozpoznaniami zbliżonymi i często używanymi wymiennie, jednakże żadne z nich nie odpowiada obrazowi klinicznemu choroby zawodowej wyszczególnionej w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych. Należy wskazać, że oprócz orzeczeń lekarskich, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził dowód z wywiadu środowiskowego dotyczącego przebiegu i warunków pracy zawodowej skarżącej, charakterystyki jej pracy pedagogicznej a także z przebiegu pracy zawodowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 – 9 rozporządzenia i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Wskazany wyżej wykaz chorób zawodowych narządu głosu wymieniony w pkt 7 wykazu chorób zawodowych wskazuje jedynie trzy postacie tych chorób – guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych oraz zmiany przerostowe. Oznacza to, że jeśli orzeczeniem lekarskim rozpoznano inną chorobę niż jedna z wymienionych, stwierdza się brak podstaw do uznania schorzenia za chorobę zawodową. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa, dlatego uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł, jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.