II SA/Rz 329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 329/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwany dalej PWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2010r., nr [...] odmawiającą wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. jako trwałego zarządcy dla następujących działek, stanowiących własność Województwa [...] położonych w: - Gminie L.: obręb B. G. - działki nr 4, 5,12 i 30/2, obręb U.G. - działki nr 17, 18, 19/2, 30/1 i 56, obręb W. - działki nr 10,19/1,24 i 25, Gminie U. D.: obręb J. - działki nr 71, 72, 73, 74 i 77, obręb K. - działki nr 180 i 657, obręb L. - działki nr 150,203 i 204, obręb T. - działki nr 25, 55, 59 i 62, obręb W. - działki nr 23, 60, 61, 322 i 323, obręb W. - działki nr 9, 34,104 i 105 W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 20 ust. 1 i ust.2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 240 poz.2027 z późn. zm. ), zwanej dalej ustawą. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia 7 maja 2009r. Zarząd Województwa [...] powołując się na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 22 ust.1 ustawy o drogach publicznych wystąpił do Starosty B. o wykazanie w operacie ewidencji gruntów i budynków [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R., jako trwałego zarządcy działek położonych na terenie gmin L. i U.D. stanowiących drogi wojewódzkie. W załączniku do pisma z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] Zarząd Województwa [...] wskazał których działek ewidencyjnych wniosek dotyczy. Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta B. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany. W uzasadnieniu decyzji podano, że zarząd trwały na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawiany jest przez właściwy organ w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzja taka stanowi podstawę do ujawnienia tego prawa w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej. Z uwagi na to, że do organu I instancji nie wpłynęła decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu w odniesieniu do działek objętych wnioskiem, brak jest podstaw do dokonania żądanej zmiany. Zarząd Województwa [...] złożył odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, podając, że zgodnie z przepisami § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmiany danych ewidencyjnych winny być wprowadzane między innymi na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Działki objęte zaskarżoną decyzją stanowią drogi wojewódzkie i są własnością Województwa Podkarpackiego i w odniesieniu do tych działek wykazanie w operacie ewidencyjnym prawa trwałego zarządu na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich powinno nastąpić w oparciu o przepisy art. 22 ustawy o drogach publicznych, a nie w oparciu o decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania organ II instancji zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że działki objęte zaskarżoną decyzją wykazane są w operacie ewidencyjnym na rzecz Województwa [...] jako właściciela, w administrowaniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. Brak decyzji o ustanowieniu prawa trwałego zarządu uzasadniało więc odmowę wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany, a zarzut zawarty w odwołaniu, że podstawą wpisu w operacie ewidencyjnym prawa zarządu trwałego stanowi przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych nie znajduje uzasadnienia. Zarząd Województwa [...] złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ja decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2010 roku. W uzasadnieniu podał, brzmienie art. 22 ustawy o drogach publicznych nie pozwala na stwierdzenie, iż trwały zarząd gruntów położonych w pasie drogowym wymaga potwierdzenia w formie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego regulacja ta dotyczy nabycia z mocy prawa tytułu prawnego do nieruchomości zajętej pod drogę a nie faktycznego zarządzania. W odniesieniu do dróg publicznych wyjątek stanowią przepisy ustawy dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008 Nr 193, poz. 1194 z późń. zm.) Art. 20 ust. 4 stanowi wprost, że trwały zarząd stwierdzają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. W sprawie objętej zaskarżoną decyzją nie mamy do czynienia ze stanem faktycznym i prawnym, o którym mowa w tej ustawie. W związku z powyższym możliwe jest ujawnienia trwałego zarządu poprzez wpis do ewidencji gruntów i budynków na podstawie aktów normatywnych dotyczących prawa do nieruchomości, jeżeli przepisy zawarte w tych aktach ustalają takie prawo oraz określają w jednoznaczny sposób podmioty oraz obiekty ewidencyjne, do których się ono odnosi, a jednocześnie z przepisów tych nie wynika obowiązek potwierdzania nabycia tego prawa w drodze orzeczenia administracyjnego lub sądowego. Zapis art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych daje możliwość przekazania obowiązków jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi a w województwie podkarpackim zarząd ten sprawuje [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie powołany Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1999r. pełniący swoje obowiązki na podstawie statutu nadanego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2006r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich sprawuje trwały zarząd w stosunku do nieruchomości leżących w pasach drogowych dróg wojewódzkich, które objęte są Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych wojewódzkich (Dz.U. 1998 Nr 160 poz. 1071). Należy uznać, że uzasadnionym jest wpis w ewidencji gruntów i budynków prawa trwałego zarządu gruntami w pasach dróg wojewódzkich sprawowanego przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z odpowiednimi uchwałami o których mowa w art. 6 ust 2 i 3, lub rozporządzeniem ministra właściwego ds. transportu, których mowa w art. 5 ust. 2 i 3, a także aktami o utworzeniu jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust.1 tej ustawy W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 5 listopada 2010 r. II SA/Rz 529/10 Sąd zawiesił postępowanie w sprawie na zgodny wniosek stron, które podjęto postanowieniem z 27 marca 2012 r. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Rz 329/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju wad i uchybień, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Skarżący, występując z wnioskiem o wykazanie wskazanych przez siebie działek w operacie ewidencji gruntów i budynków [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. jako trwałego zarządcy tych działek powołał jako podstawę prawną swojego żądania art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./. Rozstrzygający ostatecznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian w oparciu o art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 mają 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Rozstrzygniecie takie jest słuszne i znajduje uzasadnienie w przepisach art. 20, art. 22 i art. 24 powołanej ustawy. Na gruncie tych przepisów ukształtowany został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy (wyrok NSAz dnia 24.06.2008r I OSK 1030/07, wyrok NSA z 23.04.2009r IOSK 620/2008).. Sposób prowadzenia ewidencji, szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przepis § 12 ust. 1 tego rozporządzenia taksatywnie wylicza podstawy prawne do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Są nim wpisy dokonane w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umowy dzierżawy określone w § 11 ust. 1 pkt 2. Żadna z tych podstaw do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów wymienionych wyżej przywołanym przepisem nie daje możliwości, tak jak domaga się tego skarżący, do dokonania zmian w ewidencji gruntów w oparciu o treść art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ustawa nie zawiera w tym zakresie dyspozycji, o której mowa w § 12 ust 1 pkt 5 wyżej powołanego rozporządzenia. Takiej dyspozycji nie sposób też wywieźć, tak jak proponuje to strona skarżąca, z treści przepisów art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani też przez analogię do uregulowań zawartych w odrębnej ustawie jaką jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prawa do dokonania wpisu nie można domniemywać, lecz musi ono wynikać z przepisów, do stosowania których zobowiązany jest organ. W wyroku z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/2000 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, a organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd też, przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani też udowadniać uprawnień do władania nimi. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, ma charakter deklaratoryjny nie zaś konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego a potwierdza jedynie stany zaistniałe wcześniej. Oznacza to również, że organy ewidencyjne zobowiązane były tylko i wyłącznie do stosowania przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie jaki wyznacza przepis art. 1 tej ustawy. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w judykaturze (wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., I OSK 1764/10), które dotyczy sprawy podobnej. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.