II SA/Rz 330/08

Dnia 7 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowie po kombatancie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2007 roku, nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz Z. M. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Z. M. jest decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej powoływany KUds.KiOR) z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] odmawiająca jej, jako wdowie po kombatancie, przyznania uprawnień, o jakich mowa w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1991 roku, nr 17, poz. 75 ze zm. zwana dalej ustawą o kombatantach). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Zaświadczeniem z dnia 4 kwietnia 1977 roku Związek Bojowników o Wolność i Demokrację Zarząd Wojewódzki w K. stwierdził, że W. M. jest członkiem ZBoWiD - nr legitymacji [...]. Przedmiotowe zaświadczenie, stanowiło dokument potwierdzający prawo do korzystania z uprawnień, o jakich mowa w ustawie z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych (Dz. U. 1975 r. nr 34, poz. 186). Do okresu działalności kombatanckiej zaliczono W. M. działalność w ruchu oporu od października 1943 do 15 stycznia 1945 roku oraz walkę zbrojną o utrwalanie władzy ludowej od 20 sierpnia 1946 roku do 31 grudnia 1947 roku. Zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2000 roku Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych poinformował W. M. o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego celem wydania decyzji w przedmiocie uprawnień określonych przepisami ustawy o kombatantach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 roku KUds.KiOR stwierdził, że W. M. spełnia warunki, o jakich mowa w art. 21 ustawy o kombatantach i w związku z tym przyznał mu uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w Gwardii Ludowej - Armii Ludowej, w okresie od października 1943 roku do stycznia 1945 roku. W oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach i § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. 1997 r. nr 116, poz. 745 powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 22 września 1997 roku) wyłączono z uprawnień kombatanckich okres zakwalifikowany przez ZBoWiD jako "utrwalanie władzy ludowej" tj. działalność w Ochotniczej Rezerwie Milicji Obywatelskiej w okresie od 20 sierpnia 1946 roku do 31 grudnia 1947 roku. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2007 roku Z. M. zwróciła się do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień przysługujących wdowom - emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach lub innych osobach uprawnionych. Do wniosku załączono skrócony odpis aktu zgony W. M., z którego wynika, iż zmarł on w dniu 4 lutego 2007 roku w D.. Pismem z dnia 27 czerwca 2007 roku Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Biuro Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Warszawie o informację dotyczącą przebiegu służby W. M. w ORMO, a w szczególności o wskazanie z jakimi organizacjami w jej ramach walczył. W odpowiedzi nadesłano oświadczenia dwóch świadków - J. N. oraz W. D. oraz notatkę służbową Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku, nr [...] KUds.KiOR odmówił Z. M. przyznania uprawnień z art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o kombatantach. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stosownie do ostatniego z powołanych przepisów uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu do takiej działalności należy zaliczyć służbę, jaką W. M. pełnił w ORMO. Powołując się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej z 2 listopada 2006 roku podano, że ORMO było paramilitarną organizacją utworzoną formalnie w celu zapewnienia ładu, porządku i spokoju ludności ustawicznie nękanej przez bandy faszystowskie, gdy w rzeczywistości służyła władzy komunistycznej do podporządkowania sobie społeczeństwa. W latach 1946-1948 wykorzystywano ją jako formację pomocniczą do walki z podziemiem niepodległościowym oraz do przeprowadzenia akcji kolektywizacji wsi. W ostatecznej konkluzji organ stwierdził, iż służba w ORMO związana była ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego. Decyzję doręczono Z. M. w dniu 15 października 2007 roku. W dniu 23 października 2007 roku wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Zarzuciła, iż w ogóle nie odniesiono się do faktu, że jej mąż posiadał uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w Gwardii Ludowej - Armii Ludowej w okresie od października 1943 roku do stycznia 1945 roku. Przyjęcie, iż nie spełniał on przesłanek do przyznania uprawnień kombatanckich wyłącznie z tego powodu, że w okresie późniejszym pełnił służbę w ORMO, w ocenie Z. M., było błędne. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] KUds.KiOR utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 roku. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację powołaną we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Decyzję doręczono Z. M. w dniu 25 marca 2008 roku. W dniu 23 kwietnia 2008 roku wniosła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podniosła w niej analogiczne zarzuty, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 października 2007 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż w stosunku do W. M. zastosowanie ma art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy kombatantach, co wyklucza przyznanie uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek tytułu. Ponieważ w odpowiedzi na skargę organ wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, Sąd stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako P.p.s.a.) wezwał skarżącą do ustosunkowania się do tego wniosku i oświadczenia czy żąda wyznaczenia rozprawy. Skarżąca na wezwanie nie odpowiedziała. Z tych przyczyn działając w oparciu o art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach uprawnienia kombatanckie przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony do nich jej mąż zachowałby je, gdyby żył - zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 25 stycznia 1996 r., III AZP 32/95, publ. OSNAPiUS 1996, Nr 15, poz. 2006 i wyrok Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2002 r. III RN 57/02, publ. OSNP 2004, Nr 2, poz. 24. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli osoba, od której wywodzi się uprawnienie pochodne byłaby pozbawiona uprawnień pierwotnych, to także istnieją przesłanki do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na uprawnienie pochodne. Tym samym przepis art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach należy rozumieć nie tylko wprost, iż stanowi on podstawę pozbawienia uprawnień samego kombatanta, ale także w ten sposób, że daje on podstawę do pozbawienia uprawnień osób, które wywodzą swoje prawa wyłącznie z istnienia jego uprawnień. W świetle powyższego, dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania uprawnień wdowie po kombatancie wynik postępowania weryfikacyjnego, mającego na celu ustalenie, czy w stosunku do uprawnień przyznanych w oparciu o przepisy wcześniejsze niż ustawa o kombatantach nie zachodzą podstawy do ich pozbawienia, ma charakter kluczowy. Postępowanie weryfikacyjne może być wszczęte zarówno za życia kombatanta, jak i już po jego śmierci. W ostatnim wypadku stroną postępowania jest pozostały po kombatancie współmałżonek, który uzyskał uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, lub złożył wniosek w Urzędzie o ich przyznanie - § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 września 1997 roku. Rozpoznając wniosek Z. M. organ zweryfikował uprawnienia jej męża przez pryzmat okoliczności wskazanych w art. 25 ust. 2 pkt 1 i 2 i doszedł do przekonania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy o kombatantach. Zdaniem organu W. M. nie powinien korzystać z jakichkolwiek uprawnień przewidzianych ustawą o kombatantach z uwagi na fakt, iż w latach 1946-55 pełnił służbę w Ochotniczej Rezerwie Milicji Obywatelskiej. Sąd podziela stanowisko organu, że organizacja ta wchodziła w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa i Służby Bezpieczeństwa, a więc należy do jednostek wskazanych w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy o kombatantach. W orzecznictwie pogląd ten należy uznać za utrwalony - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA/Gd 125/00, niepubl. oraz uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 roku, sygn. akt II UZP 7/91, publ. OSP 1993 z. 4 poz. 72. Trzeba jednak podkreślić, iż ustalenie, że dana osoba była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w takiej organizacji nie może być wyłączną podstawą pozbawienia jej uprawnień kombatanckich. Może do tego dojść jedynie wówczas, gdy podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Poza wykazaniem działalności w ORMO konieczne jest więc również ustalenie, że w jej ramach dana osoba podejmowała działania o charakterze śledczym lub operacyjnym, a następnie związanie tych działań z bezpośrednim zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Z materiału zebranego przez organ, który na podstawie wyżej wskazanych okoliczności wydał decyzję o odmowie przyznania uprawnień wdowie po kombatancie musi zatem wynikać, z jakimi konkretnie oddziałami zmarły mąż walczył i czy były to rzeczywiście oddziały organizacji działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Pod pojęciem "band reakcyjnych" mogły się bowiem kryć różne formacje, np. UPA - zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 928/07, niepubl. Wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem ustaleń dotyczących tych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej k.p.a.). W niniejszej sprawie ustalenia będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji ograniczają się do stwierdzenia, że W. M. w latach 1946 - 1955 pełnił służbę w ORMO i brał udział w walce o utrwalanie władzy ludowej (k. 46 akt administracyjnych). Ostatnia okoliczność nie ma w niniejszej sprawie znaczenia albowiem może ona stanowić podstawę pozbawienia uprawnień kombatanckich jedynie wtedy, gdy wcześniej stanowiła wyłączną przesłankę ich przyznania. W sytuacji, gdy walka o utrwalanie władzy ludowej nie stanowiła jedynej podstawy przyznania uprawnień kombatanckich, to przy ich weryfikacji okres zaliczony z tego tytułu do działalności kombatanckiej podlega wyłączeniu - § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 września 1997 roku. Same uprawnienia podlegają natomiast zachowaniu. Oznacza to, iż w okolicznościach niniejszej sprawy jedyną podstawą odmowy przyznania skarżącej uprawnień, o jakich mowa w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o kombatantach mogłoby być wykazanie wystąpienia przesłanek z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c. Analiza akt sprawy uprawnia tymczasem do stwierdzenia, iż zebrany w sprawie materiał nie może stanowić podstawy do takiej konkluzji. Jedyną ustaloną przez organ okolicznością jest, fakt pełnienia przez W. M. służby w ORMO w latach 1946 - 1955. To, czy podczas i w związku z tą służbą wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej pozostało niewyjaśnione. Z nadesłanych przez IPN dokumentów (oświadczeń świadków, notatki służbowej WUSW w K. oraz podania W. M.) wynika, że mąż skarżącej pełnił czynną służbę w ORMO, brał udział w walce o utrwalanie władzy ludowej oraz w walce z bandami. W oparciu o te informacje nie można w żaden sposób zasadnie twierdzić, iż w ramach służby w ORMO podejmował on działania wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c. Oceny tej nie zmienia także powołanie się przez organ na pismo IPN z dnia 2 listopada 2006 roku, które w sposób ogólny charakteryzuje działalność ORMO. Sąd, po pierwsze - nie miał możliwości zweryfikowania jego treści albowiem brak go w aktach sprawy, a po drugie - nie podziela wniosku organu, że sama działalność w ORMO determinuje pozytywne ustalenia w zakresie podejmowania w jej ramach aktywności bezpośrednio związanej ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Gdyby wolą ustawodawcy było zaakceptowanie takiego wnioskowania, to treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozwalałaby na pozbawienie uprawnień kombatanckich wyłącznie na podstawie wykazania działalności w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, bez konieczności ustalania, jaki miała ona charakter. Podsumowując Sąd stwierdza, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie pozwalającym na zweryfikowanie, czy w stosunku do W. M. wystąpiły okoliczności wskazane w art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. c ustawy o kombatantach, co uzasadnia przypisanie mu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Kolejnym uchybieniem przesądzającym o wadliwości zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji jej poprzedzającej jest pominięcie faktu, że w stosunku do W. M. było już prowadzone postępowanie weryfikacyjne, zakończone wydaniem decyzji z [...] czerwca 2000 roku, nr [...], którą na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach przyznano mu uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w Gwardii Ludowej - Armii Ludowej, w okresie od października 1943 roku do stycznia 1945 roku i jednocześnie w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i § 9 rozporządzenia z dnia 22 września 1997 roku wyłączono z działalności kombatanckiej okres zaliczony przez ZBoWiD, jako walka o utrwalanie władzy ludowej. Oznacza to, iż w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie, które w sposób ostateczny rozstrzygnęło już kwestię pozbawienia W. M. uprawnień kombatanckich. Jeżeli aktualna ocena organu prowadzi do odmiennych wniosków, to rzeczą organu jest ustalić, czy istnieją podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 21 czerwca 2000 roku i ewentualnie, w jakim powinno to nastąpić trybie. Uwzględniając całość wyżej wskazanych okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił w całości zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2007 roku, nr [...]. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści wymienionych przepisów Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej uiszczony w sprawie wpis.