II SA/Rz 330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów -skargę oddala- Przedmiotem skargi Zarządu Województwa [...] jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...].04.2010 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...].01.2010 r. nr [...] o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach: Zarząd Województwa [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wpisanie do operatu ewidencji gruntów i budynków Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] jako trwałego zarządcy gruntami stanowiącymi własność Województwa [...], a położonymi w pasach dróg wojewódzkich. Szczegółowy wykaz działek objętych wnioskiem położonych na terenie gminy [...]: obr. [...]-S., obr. [...]-O., obr. [...]-S., obr. [...]-W., a także S. obr. [...], W. obr. [...], W. obr. [...], G. obr. [...], K. obr. [...], R. obr. [...], S. obr. [...], W. obr. [...], R. obr. [...], T. obr. [...], J. obr. [...], M. obr. [...], T. obr. [...], T. obr. [...]. Decyzją z [...].01.2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniami z [...].03.2010 r. i [...].03.2010 r., Starosta Powiatu [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian, powołując w podstawie pranej rozstrzygnięcia przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 7d ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Starosta wyjaśnił, że pomimo wezwania Zarządu Województwa [...] do przedłożenia dokumentu mogącego stanowić podstawę dokonania wpisu żądanych treści w postaci decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawca obowiązku tego nie wykonał. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku. W odwołaniu od decyzji Starosty Zarząd Województwa [...] podniósł, że zmian (aktualizacji) w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się m.in. na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, na co wskazuje przepis § 46 rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Działki objęte wnioskiem posiadają uregulowany stan prawny i położone są w pasach dróg wojewódzkich. Przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych stanowi z kolei, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Art. 21 ust. 1 tej ustawy stwarza zaś zarządcy drogi uprawnienie do przekazania swoich obowiązków jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi. W Województwie [...] zarząd ten od 1.01.1999 r. sprawuje Zarząd Dróg Wojewódzkich, co wynika z dołączonego do akt Statut Województwa. Wydawanie żądanej przez Starostę decyzji byłoby zatem zbędne. Po rozpatrzeniu w/w odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...].04.2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Organ stwierdził, że wszystkie objęte wnioskiem działki zostały w ewidencji gruntów i budynków wykazane jako własność Województwa [...]. Wnioskodawca nie przedłożył jednak decyzji o ustanowieniu na nich trwałego zarządu, dlatego decyzja Starosty była prawidłowa. Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodził się Zarząd Województwa [...] wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji strona skarżąca podkreśliła, że z wnioskiem o dokonanie aktualizacji wpisu wystąpiła w związku z regulacją przysługującego województwu prawa własności do nieruchomości leżących w pasach dróg wojewódzkich. W ocenie strony przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych nie wymaga wydania decyzji potwierdzającej istnienie trwałego zarządu. Podstawę wpisu powinny stanowić przepisy tej ustawy. W odpowiedzi na skargę WINGiK przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 20.10.2010 r. II SA/Rz 517/10 Sąd zawiesił postępowanie w sprawie na zgodny wniosek stron, które podjęto postanowieniem z 27.03.2012 r. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Rz 330/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący, występując z wnioskiem o wykazanie wskazanych przez siebie działek w operacie ewidencji gruntów i budynków Zarządu Dróg Wojewódzkich jako trwałego zarządcy tych działek powołał jako podstawę prawną swojego żądania art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych /Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./. Rozstrzygający ostatecznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian w oparciu o art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 mają 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005r Nr 240, poz. 2027 ze zm./. Rozstrzygniecie takie jest słuszne i znajduje uzasadnienie w przepisach art. 20, art. 22 i art. 24 powołanej ustawy. Na gruncie tych przepisów ukształtowany został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy / wyrok NSAz dnia 24.06.2008r I OSK 1030/07, wyrok NSA z 23.04.2009r IOSK 620/2008/. Sposób prowadzenia ewidencji, szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. Przepis § 12 ust. 1 tego rozporządzenia taksatywnie wylicza podstawy prawne do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Są nim wpisy dokonane w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umowy dzierżawy określone w § 11 ust. 1 pkt 2161. Żadna z tych podstaw do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów wymienionych wyżej przywołanym przepisem nie daje możliwości, tak jak domaga się tego skarżący, do dokonania zmian w ewidencji gruntów w oparciu o treść art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ustawa nie zawiera w tym zakresie dyspozycji, o której mowa w § 12 ust 1 pkt 5 wyżej powołanego rozporządzenia. Takiej dyspozycji nie sposób też wywieźć, tak jak proponuje to strona skarżąca, z treści przepisów art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani też przez analogię do uregulowań zawartych w odrębnej ustawie jaką jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prawa do dokonania wpisu nie można domniemywać, lecz musi ono wynikać z przepisów, do stosowania których zobowiązany jest organ. W wyroku z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/2000 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, a organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd też, przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani też udowadniać uprawnień do władania nimi. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, ma charakter deklaratoryjny nie zaś konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego a potwierdza jedynie stany zaistniałe wcześniej. Oznacza to również, że organy ewidencyjne zobowiązane były tylko i wyłącznie do stosowania przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie jaki wyznacza przepis art. 1 tej ustawy. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w judykaturze (wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., I OSK 1764/10), które dotyczy sprawy podobnej. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.