II SA/Rz 330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. Z. i A. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. Z. i A. Z. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I. i A.Z. jest postanowienie Wojewody [...] (dalej określanego też jako Wojewoda) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej też jako Starosty) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydaną dla D. i S.G., Starosta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz zatwierdził projekt zmian do projektu budowlanego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi, w tym m.in. instalacje wewnętrzne z doziemnym odcinkiem instalacji elektrycznej i gazowej oraz przyłącza: wodociągowe, gazowe i kanalizacji sanitarnej oraz budynku garażowego dwustanowiskowego z częścią gospodarczą – na działkach o nr ewid.: 1180, 1135/5, 1155/2, 1181/4 położonych w [...] – w zakresie lokalizacji utwardzenia terenu i udzielił pozwolenia na wykonanie kanalizacji deszczowej oraz zbiorników na wody opadowe, na działce o nr ewid. 1180 położonej w [...]. Organy przyjęły, że zawartym w skardze do tut. Sądu na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r.; nr [...] wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. I. i A.Z. zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wniosku, jako przyczynę wznowienia postępowania podali brak swego udziału w w/w postępowaniu. Odpowiadając na wezwanie organu, w piśmie z dnia 24 października 2017 r. wnioskodawcy oświadczyli, że o decyzji nr [...] dowiedzieli się z pisma Wojewody [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. nr BW-IV.142.1.7.2016. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") odmówił wznowienia postępowania w zakresie objętym w/w wnioskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie zachowali miesięcznego terminu do złożenia wniosku, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem ten wpłynął do organu w dniu 24 sierpnia 2017 r. Zaznaczył również, że wnioskodawcy nie wskazali interesu obligującego organ administracji architektoniczno-budowlanej do uznania ich za stronę postępowania objętego wnioskiem o wznowienie. Organ wyjaśnił, że stronami tego postępowania byli wyłącznie inwestorzy, z uwagi na to, że wprowadzane zmiany polegające na utwardzeniu terenu wokół budynku garażu nie miały wpływu na inne nieruchomości. Zatwierdzone zmiany projektu budowlanego zdaniem organu nie kształtowały praw i obowiązków I. i A.Z. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy. W zażaleniu podnieśli, że wydane postanowienie zawiera błędy, chociażby w zakresie daty, zarówno w postanowieniu, jak i w uzasadnieniu (pomyłka dotycząca daty wydania nowego pozwolenia, winno być 17 września 2012, a nie 2010 r.), co ich zdaniem czyni go nieważnym z mocy prawa. Wskazali, że zarzut niedotrzymania miesięcznego terminu jest nieprawdziwy, ponieważ z wnioskiem o wznowienie zwrócili się w dniu 3 lutego 2016 r., na dowód czego załączyli kopię tego pisma. Zakwestionowali również niewykazanie interesu obligującego organ do uznania ich za stronę postępowania podnosząc, że kierowali w tej sprawie liczną korespondencję, a inwestorzy występujący o zmianę pozwolenia muszą uzyskać nowe uzgodnienie. Ponadto w ocenie wnoszących zażalenie błędne jest twierdzenie, że zatwierdzony projekt budowlany nie kształtuje ich praw i obowiązków, bowiem jak wskazali w 2012 r. zmieniła się w znacznym stopniu wysokość działki 1180 oraz uległo zmianie ukształtowanie terenu ze spadkiem w kierunku ich działki. Zarzucili również, że brak udziału w postępowaniu pozbawił ich prawa wniesienia sprzeciwu, a inwestorzy powinni uzyskać ich zgodę na wykonanie przyłącza w 2012 r., kiedy były już sprzyjające warunki terenowe i wtedy wykonać przyłącze zgodnie z zatwierdzonym projektem, choć zgody takiej od wnioskodawców by nie uzyskali. Końcowo wnieśli o unieważnienie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej przyłącza kanalizacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy stwierdzając, że ustalenia organu I instancji w zakresie uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania były prawidłowe. Organ skupił się na rozważaniach związanych z tym zagadnieniem i wyjaśnił, że rozpoznanie wniosku złożonego po terminie i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty stanowiłoby rażące naruszenie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, I. i A.Z. zarzucili organom obu instancji prowadzenie od dnia 3 lutego 2016 r. bezprzedmiotowego postępowania w sprawie w oparciu o materiał dowodowy dotyczący pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] bez uwzględnienia obowiązującej decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zmieniającej pierwotne pozwolenie. Podnieśli, że zmiana pozwolenia na budowę jest niedopuszczalna, gdy proces budowlany zostanie formalnie zakończony. Wskazali, że inwestorzy używali przyłącze kanalizacyjne od sierpnia 2012 r., zaś z wnioskiem o zmianę pozwolenia, który musi być poprzedzony stosownymi uzgodnieniami i przede wszystkim zgodny z wymaganiami środowiskowymi wystąpili w dniu 14 sierpnia 2012 r., co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...], czyli już po zakończeniu budowy przyłącza i w trakcie jego użytkowania, a nowe pozwolenie wydano na kanalizację deszczową zamiast sanitarnej. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego ani w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. W ich ocenie organy w prowadzonym postępowaniu nie dążyły do ustalenia prawdy obiektywnej, a kierowały się tylko i wyłącznie interesem inwestorów. Wskazali, że sprawa przyłącza kanalizacyjnego toczyła się w Starostwie w [...] od 2014 r., a ostatecznie znalazła finał przed Wojewodą [...], z którego pisma z dnia 15 stycznia 2016 r. dowiedzieli się o możliwości wznowienia postępowania lub unieważnienia decyzji. Nadto podnieśli, że z wnioskiem o wznowienie postępowania występowali do Starosty już w dniu 3 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy we wcześniej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Faktem notoryjnie znanym jest, że postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymane zostało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2017 r., którym odmówiono I. i A.Z. wznowienia postępowania w sprawie, zaś ich skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1029/17. Jak wynika z akt sprawy organy przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] września 2012 r. nr [...] został przez skarżących zamieszczony w skardze złożonej do tut. Sądu na w/w postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r., która wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 28 sierpnia 2017 r. Pismo to zostało przekazane do Starosty w dniu 19 września 2017 r. właśnie jako wniosek o wznowienie w/w postępowania. Ponieważ wniosek był bardzo lakoniczny, wcześniej Wojewoda pismem z dnia 6 września 2017 r. wezwał skarżących do sprecyzowania czy w/w skarga stanowi również wniosek o wznowienie postępowania w w/w sprawie. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 11 września 2017 r. skarżący podali, że "precyzują swój wniosek i żądają wznowienia decyzji administracyjnej nr [...] r, z dnia [...] r. wydanej (...) przez Starostę [...] ponieważ jako strona nie brali żadnego udziału w postępowaniu i nie zostali o niej powiadomieni". Organ I instancji pismem z dnia 18 października 2017 r. wezwał skarżących do wskazania kiedy dowiedzieli się o decyzji wydanej w sprawie, w której domagają się wznowienia postępowania. Odpowiadając na to pismo podali oni, że o decyzji dowiedzieli się z pisma Wojewody z dnia 15 stycznia 2016 r., znak BW-IV.142.1.7.2016. Starosta postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Nawiązując do jednego z zarzutów, w okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że takie błędne oznaczenie roku w dacie wydania decyzji nr [...] jest oczywistą omyłką pisarską, która powinna być sprostowana w stosownym trybie. Nie ma to jednak wpływu na ocenę legalności tego postanowienia co do zasady i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu w/w postanowienia organ I instancji wskazał, że skarżący nie zachowali miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dodatkowo zaznaczył, że nie wskazali interesu obligującego organ administracji architektoniczno-budowlanej do uznania ich za stronę postępowania. Zdaniem organu zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. projekt budowlany nie kształtuje ich praw i obowiązków. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili m.in., że z wnioskiem o wznowienie postępowania zwrócili się przecież w dniu 3 lutego 2016 r., o czym miała świadczyć załączona do zażalenia kopia pisma z tej daty. Ponadto zarzucili, iż wbrew stanowisku organu, z uwagi na znaczne podniesienie poziomu działki nr 1180 i zmiany ukształtowania terenu poprzez utworzenie spadku w kierunku ich działki, w/w decyzja wpływała na ich prawa i obowiązki. W punkcie 6 zawarto także sformułowania, które mogą nasuwać wątpliwości czy nie jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przynajmniej w części. Utrzymując zaskarżone postanowienie Starosty w mocy Wojewoda ograniczył się do przywołania i omówienia okoliczności związanych z niedochowaniem przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wcześniej przytoczonych zarzutów. W szczególności nie rozważył czy w okolicznościach sprawy rzeczywiście wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją został zawarty jedynie i wyłącznie w skardze z dnia 24 sierpnia 2017 r. czy też mógł on – jak twierdzą skarżący - zostać złożony w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. Do tego konieczna byłaby jednak m.in. szczegółowa analiza akt sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Przecież potraktowanie części skargi jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. też nie było kwestią jasną i oczywistą. Wymagało uzyskania od składających podanie stosownych wyjaśnień. Tymczasem argument dotyczący pozbawienia skarżących udziału w konkretnym postępowaniu pojawił się także w tamtym piśmie. Ponieważ organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do tego zarzutu zażalenia, ale też nie ustosunkował się do podnoszonego posiadania przez skarżących interesu prawnego uzasadniającego ich udział w tamtym postepowaniu, nie wiadomo czym kierował się w tej materii. Jak wynika z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 6 grudnia 2017 r., który zapadł w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1029/17 pismo z dnia 3 lutego 2016 r. wpłynęło do Starosty w dniu 8 lutego 2016 r. Gdyby więc to pismo okazało się rzeczywiście wnioskiem o wznowienie postępowania także w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r., to miesięczny termin wynikający z art.148 k.p.a. na złożenie podania o wznowienie postępowania zostałby zachowany. Brak odniesienia się do w/w zarzutu odwołania w tej sytuacji mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie okoliczności związanej z zarzucaną kwestią złożenia podania o wznowienie postępowania było naruszeniem przez organ II instancji przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 15 i 107 § 3 k.p.a. w kontekście ustalenia czy miesięczny termin został przez skarżących zachowany. W orzecznictwie utrwaliło się ciągle aktualne stanowisko, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok i Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 lutego 1994 r. sygn.. SA/Wy 1587/93 – Prok. Prawo 1995, nr 2, poz. 54; z dnia 18 stycznia 1999 r. sygn.. IV SA 166/98 – Lex nr 47261, z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn.. I SA 1511/98, Lex nr 48570, z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. I SA/Łd 1592/97 – Lex 40547 i wiele innych późniejszych). Dyrektywę tę należało mieć na uwadze także w postępowaniu zażaleniowym. Przecież także w kontrolowanej sprawie, Wojewoda niejako "wyodrębnił" ze skargi kierowanej do WSO tę część, z której można było wysnuć wniosek, że intencją skarżących było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] września 2012 r. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia Wojewody i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu zażaleniowym Wojewoda wyjaśni kwestie związane z zarzutem wnoszących zażalenie, że o wznowienie postępowania także w tej konkretnej sprawie wnosili już w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. W tym celu powinien m.in. przeanalizować akta sprawy zakończonej prawomocnym postanowieniem Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wydanym w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w tym akta postępowania organu I instancji w tamtej sprawie. Wobec stwierdzenia naruszeń postępowania, obligujących do uchylenia zaskarżonego postępowania odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.