II SA/Rz 334/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w części określającej początkową datę przyznania przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 334/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., nr SKO[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M.T. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko O.S. na okres od 2007-01-01 do 2007-08-31 w wysokości 60,00 zł miesięcznie postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 8 pkt 5, art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm./, § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm./, § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych /Dz. U. Nr 130, poz. 903/ oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że M.T. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2007 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do dodatku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – O.S. ur. 19.08.2005 r. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...]r. został przyznany wnioskodawczyni dodatek na okres od 01-01-2007 r. do 31-08-2007 w wysokości 60 zł miesięcznie. Od decyzji tej odwołanie wniosła M.T. twierdząc, że świadczenie powinno być jej przyznane od dnia 24.10.2006 czyli od dnia złożenia przez nią wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczenie jej córki O. do osób niepełnosprawnych. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swojej decyzji Kolegium podało, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przysługuje, między innymi matce na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka do ukończenia przez nie 16 roku życia, jeżeli dziecko to legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia dodatek ten przysługuje w wysokości 60,00 zł miesięcznie. Stosownie do art. 23 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek, między innymi – jednego z rodziców, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby uprawnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, zaś prawo do tych świadczeń według art. 24 ust. 1 i 2 ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do tych świadczeń, sporządzonego na określonym formularzu. Wynika to z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Kolegium podkreśliło, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, może nastąpić wyłącznie po zgłoszeniu w tym przedmiocie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną wraz z wymaganymi dokumentami. Natomiast z akt sprawy wynika, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. zaliczył O.S. do osób niepełnosprawnych na okres do 31.01.2009 r. i niepełnosprawność datuje się od 2006 r. Wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności M.T. złożyła w dniu 18 stycznia 2007 r. Wnioskowany dodatek mógł być zatem przyznany począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, czyli od dnia 1 stycznia 2007 r. na okres do dnia 31 sierpnia 2007 r. czyli do końca okresu zasiłkowego na który to okres decyzją z dnia [...] r. znak [...] przyznany był zasiłek rodzinny. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M.T. domagając się wyrównania zasiłku od 24.10.2006 r. do 31.12.2006 r., który to zasiłek nie został wypłacony, a dokumenty były złożone. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Tytułem wprowadzenia należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./, który stanowi, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu również wynika, że przy tej kontroli wojewódzki sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określają przepisy art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli bierze pod uwagę z naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi pozwala sądowi kontrolować akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stan faktyczny sprawy sąd ustala na podstawie akt sprawy administracyjnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano M.T. zasiłek rodzinny m. innymi na dziecko O.S. ur. 19.08.2005 r. na okres od 1.09.2006 r. do 31.08.2007 w wysokości 48 zł miesięcznie /decyzja ostateczna i prawomocna/. W dniu 11.01.2007 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenie w sprawie [...] zaliczające mał. O.S. do osób niepełnosprawnych, w którym podano, że niepełnosprawność datuje się od 2006 r., a orzeczenie jest ważne do dnia 31.01.2009 r. W orzeczeniu tym wskazano, że istnieje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podanie w tej sprawie zostało złożone w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 24.10.2006 r., co uwidoczniono w powyższym orzeczeniu. Orzeczenie stało się ostateczne w dniu 01.02.2007 r. /klauzula ostateczności zamieszczona na orzeczeniu k. 5 akt adm. I instancji/. W dniu 18.01.2007 r., wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek M.T. o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, tj. O.S. Do wniosku dołączyła wskazane wyżej orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. Rodzina M.T. składa się z 4 osób, a to: mał. J.T. /ur. 14.08.2003 r./, mał. O.S., M.T. – matka dzieci oraz S.S. – ojciec mał. O.S. Dochód roczny rodziny osiągnięty w 2005 r. wynosił 20248,53 zł, miesięczny 1687,38 zł, a miesięczny w przeliczeniu na osobę 421,84 zł. Przedstawiony stan faktyczny jest niesporny. Spór ma charakter prawny i sprowadza się do pytania od jakiej daty powinien być przyznany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Orzekające organy opierając się na treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm./ przyjęły, że początkową datą przyznania tego rodzaju świadczenia rodzinnego jest pierwszy dzień miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie dodatku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na marginesie należy nadmienić, iż takie stanowisko dominowało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca natomiast uważała, że rzeczony dodatek powinien być przyznany od dnia złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, czyli od dnia 24.10.2006 r. i dodała, że nie ponosi winy, iż postępowanie w sprawie niepełnosprawności dziecka toczyło się prawie trzy miesiące. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P 28/07, odpowiadając na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jak niżej: "Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r., Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747/ w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powołana sentencja została ogłoszona w dniu 30.10.2007 r. w Dz. U. Nr 200, poz. 1446, zatem z dniem ogłoszenia powołany przepis w podanym zakresie utracił moc prawną. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny w punkcie 6 m. innymi przytoczył, że zakres formuły sentencji wyroku był uzależniony od zakresu pytania prawnego, ale podkreślił, że nie podobna jednak nie dostrzegać, że także dotyczy innych sytuacji, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis. Dalej Trybunał stwierdził, że nie jest wykluczone zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia Trybunał wyjaśnił, że zakwestionowanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można oceniać w oderwaniu od postępowania w sprawie niepełnosprawności i nie można przerzucać skutków opieszałości tego postępowania na stronę postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia rodzinnego. Stwierdził również, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Konkludując należy zatem stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaakcentował, że sądy stosując art. 8 Konstytucji mają możliwości zakwestionowania zastosowanego przez orzekające organy art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do wszystkich świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd in merito uwzględnił przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym przyjął, iż przyznanie skarżącej przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych od dnia 1.01.2007 r. było wadliwe. Z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że celem dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do ukończenia 16 roku życia jest pokrycie zwiększonych wydatków, w tym przypadku związanych z rehabilitacją takiego dziecka. Z dołączonej do skargi kserokopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego mał. O.S. wynika, że dziecko choruje na epilepsję /10-N choroba neurologiczna/. Z powodu tej choroby dziecko wymaga systematycznego leczenia, co niewątpliwie pociąga za sobą dodatkowe wydatki, poczynając od dnia rozpoznania choroby. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. /Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm./ wynika, że postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego i do wniosku powinno być m. innymi dołączone orzeczenie o niepełnosprawności w przypadku, gdy w rodzinie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego jest dwuetapowe /pierwsze przed właściwym zespołem do spraw niepełnosprawności, drugie przed organem właściwym do przyznawania zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków/. Skarżąca wybrała taką kolejność i w dniu 24.10.2006 r. złożyła do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o ustalenie niepełnosprawności mał. córki O., które trwało do dnia 11.01.2007 r. /2 miesiące i 18 dni/. W tym miejscu należy nawiązać do § 12 ust. 4 powołanego już rozporządzenia z dnia 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który stanowi, że w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.10.2007 r. nawiązując do powołanego przepisu rozporządzenia zauważył, iż przepis ten wykracza poza granice delegacji ustawowej, a ponadto jest sprzeczny z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w sposób kategoryczny określa początkową datę przyznania świadczenia rodzinnego /data złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami/. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinien być złożony wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Kierując się przepisami Konstytucji /art. 8, art. 87 ust. 1 i 69/, Sąd orzekający przyjął, iż te dwa tryby postępowania nie są ze sobą zsynchronizowane, co powoduje, iż cele świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności unormowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie są w pełni realizowane. Z tego względu Sąd przyjął, iż w przedmiotowej sprawie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej O.S. powinien być przyznany od pierwszego dnia miesiąca w którym skarżąca złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w sprawie o ustalenie niepełnosprawności w/w córki. Sugestia Trybunału Konstytucyjnego, aby w sprawach świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, świadczenia przyznawać od daty istnienia niepełnosprawności, nie da się w tym przypadku pogodzić z okresowym charakterem zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, co wynika z art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając to wszystko na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bo takich kosztów skarżąca nie podnosiła. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w zakresie początkowej daty przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, organy uwzględnią wskazówkę Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu.