II SA/Rz 334/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 334/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania G.L., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w wyniku powodzi z czerwca 2010r. na działce nr 234 w D., należącej do G.L. zabudowanej budynkiem mieszkalnym powstało osuwisko. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nakazał rozbiórkę w.w. budynku, gdyż nie nadawał się do dalszego użytkowania, remontu, ani odbudowy. Burmistrz P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], przyznał G. L. zasiłek celowy w wysokości 100. 000 zł z przeznaczeniem na zakup domu. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bo podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiło przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, to jest postęwpoania o stwierdzenie zasiedzenia działki nr 234 w D. Kwota przyznana wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. została wnioskodawczyni wypłacona w 2 ratach ([...] i [...] czerwca 2010 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. organ I instancji przyznał wnioskodawczyni pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup do mu w wysokości 239. 367 zł, wskazując, że kwota 100. 000 zł została wypłacona, a pozostała część kwoty tj. 139. 367, 00 zł będzie przekazana na konto w dniu [...] grudnia 2011r. Organ podał, że G.L. posiada tytuł prawny do działki nr 234 w D., której nabycie nastąpiło w drodze zasiedzenia. Wysokość świadczenia ustalono na podstawie wyceny zniszczonego domu, dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego B. Ł. w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2010r. G.L. w odwołaniu podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ nie uwzględnia kwoty 27. 917 zł, stanowiącej koszt rozbiórki domu ustalony przez biegłego w operacie szacunkowym. Pomoc uzyskana nie jest wystarczająca na wykonanie rozbiórki, gdyż odwołująca nie dysponuje środkami na ten cel, a na zakup domu zaciągnęła kredyt. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm), przy orzekaniu kolegium jest związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, określonymi w art. 87 Konstytucji RP. Przepisami takimi nie są wytyczne centralnych i terenowych organów administracji rządowej i dlatego wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody P., jako akty wewnętrznego kierownictwa, nie mogły stanowić podstawy decyzji organu odwoławczego. Organ wskazał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został przez organ I instancji ustalony prawidłowo. G.L. utraciła możliwość dalszego zamieszkiwania w zniszczonym przez powódź w 2010r. domu zlokalizowanym na działce nr 234 w D. i z tej przyczyny zaistniały przesłanki do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy pomoc została przyznana stosownie do możliwości organu. Zgodnie z wymogiem narzuconym zasadą proporcjonalności (art. 2 ust. 1 ustawy), organy pomocy społecznej są uprawnione do przyznania pomocy w rozmiarze nieodzownym do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osobom, które nie są w stanie jej pokonać przy pomocy własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Rozebranie dotychczasowego budynku w D. nie jest konieczne dla zapewnienia rodzinie odwołującej się mieszkania, ponieważ pomoc w postaci zasiłku celowego nie została wykorzystana na odbudowę (w tym samym miejscu) zniszczonego budynku, ale na zakup nowego domu lub mieszkania, na bezpiecznym terenie. Rozbiórka dotychczasowego obiektu nie mieści się w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej związanej z zapewnieniem mieszkania, a rolą organów pomocy społecznej nie jest ani pełnienie roli odszkodowawczej ani też ponoszenie kosztów związanych z wykonaniem decyzji organu nadzoru budowlanego. Z tych przycyzn organ nie uwzględnił żądania przyznania świadczenia obejmującego koszt rozbiórki zniszczonego budynku określonego przez rzeczoznawcę na kwotę 27.917 zł. Organ II instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 107 § 1 oraz art. 108 k.p.a., ponieważ oznaczenie organu zawiera wyłącznie wskazanie nazwy jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (Ośrodek Pomocy Społecznej w P.), zamiast przywoływać organ monokratyczny - Kierownika Ośrodka. Z podpisu wynika jednak, że decyzja została wydana przez upoważnioną osobę, naruszenie to ma walor nieistotnego. Ponadto organ II instancji zakwestionował możliwość nadania rygoru natychmiastowej decyzji orzekającej o przyznaniu prawa (w tym zasiłku celowego). G.L. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazała, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa, z uwagi na odmowę przyznania pomocy na rozbiórkę domu mieszkalnego w kwocie 27.917 złotych. w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy B.Ł. obliczyła i określiła koszt rozbiórki przedmiotowego domu, a kwota ta do obecnej chwili nie została przekazana na rachunek bankowy skarżącej. Podała, że nie jest w stanie dokonać rozbiórki na własny koszt z uwagi na brak środków i zaciągnięty kredyt na kupno domu. Podstawę dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy stanowi art. 3 ust. 3 i art. 40 ust.2 ustawy oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835). Przyznana pomoc nie może przekroczyć kwoty 300.000 zł, dlatego można podwyższyć przyznany zasiłek celowy z kwoty 239.367 zł do kwoty 267.284 zł, czyli o koszty rozbiórki. Ustawodawca miał na uwadze również udzielenie pomocy na rozbiórki domów, a organ odwoławczy kierował się niepełną wykładnią obowiązujących przepisów prawa, co czyni jej żądanie uzasadnionym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja przyznająca zasiłek celowego na zakup domu lub mieszkania w związku ze stratą poniesioną na skutek zdarzenia losowego – osuwiska powstałego w następstwie powodzi, w łącznej wysokości 239.367 zł, w zakresie jakim nie uwzględnia kwoty 27. 917 zł to jest kosztów rozbiórki domu. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr 234 w D. od 1964r. do czerwca 2010r. zamieszkiwała G.L. Działka powyższa stała się własnością skarżącej i jej męża na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej w dniu [...] września 2007r. w następstwie zasiedzenia. Z powodu osuwiska, powstałego po powodzi budynek uległ zniszczeniu. Z uwagi na jego zły stan techniczny ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał jego rozbiórkę. Biegły rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości na kwotę 239.367 zł. Na podstawie umowy kupna – sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 8 września 2011r., skarżąca nabyła działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym na działce nr 885/3 w P. za cenę 300.000 zł oraz działkę nr 885/19 wraz z zabudowaniami gospodarczymi za cenę 40. 000 zł, zaciągając w tym celu kredyt w wysokości 140. 000, 00 zł oraz wykorzystując kwotę odszkodowania uzyskanego od Towarzystwa Ubezpieczeń [...] w wysokości 100.000 zł oraz kwotę zasiłku celowego w wysokości 239.000 zł. Środki finansowe uzyskane z odszkodowania i zasiłku celowego pokryły w całości koszty zakupu domu, a także działki i zabudowań gospodarczych. Prawidłowo organy uznały, że skarżąca utraciła możliwość zamieszkiwania w domu w D., poniosła stratę na skutek zdarzenia losowego – osuwiska powstałego po powodzi. W domu, który uległ zniszczeniu realizowała swoje codzienne potrzeby mieszkaniowe, co jest poza sporem. Zasiłek celowy, stosownie do treści art. 40 ust 1 ustawy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. W odróżnieniu od ogólnej zasady - przyznania świadczenia z pomocy społecznej po spełnieniu kryterium dochodowego, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Jest świadczeniem przyznawanym w granicach uznania administracyjnego, co wynika z użytego przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany", przy czym organ nie działa dowolnie. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna, co podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc na odbudowę czy remont domu w formie zasiłku celowego powinna być kierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach, które stanowiły ich centrum życiowe, które na skutek powodzi uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i w związku z tym znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Podstawowym celem tego zasiłku jest pomoc w zapewnieniu "dachu nad głową" osobom, które utraciły miejsce zamieszkania. Nawiązując do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazuje, że ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835, ze zm.) dotyczy przyspieszenia i ułatwienia w załatwieniu niektórych spraw przez osoby dotknięte klęską powodzi i osunięć ziemi w 2010 r., a nie reguluje stricte materii zasiłków celowych dla ofiar powodzi z 2010 r. Wbrew zarzutom skarżącej przepis art. 2 powołanej wyżej ustawy nie stanowi podstawy przyznania zasiłku w żądanej wysokości na rozbiórkę domu. Kwestie przyznania ofiarom powodzi środków finansowych na usunięcie skutków klęski żywiołowej rozstrzygane są na podstawie ustawy o pomocy społecznej, w tym wspomnianego na wstępie art. 40 ust. 1. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że przywołane w skardze art. 3 ust. 3 i art. 40 ust. 2 ustawy nie stanowią podstawy do przyznania zasiłku celowego w kwocie żądanej przez skarżącą. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd stwierdza, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Argumentacja skarżącej, że nie jest w stanie dokonać rozbiórki na własny koszt, jakkolwiek spotyka się ze zrozumieniem Sądu, nie mogła zostać uwzględniona ze względu na wysokość przyznanej pomocy, która jest adekwatna do trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się rodzina skarżącej. Sąd podziela pogląd organów, że pomoc na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej i materialnej w przedmiotowej sprawie obejmuje równowartość przeznaczonego do rozbiórki domu. Koszt rozbiórki domu stanowiącego dotychczasowe centrum życiowe skarżącej, jakkolwiek stanowi stratę poniesioną w wyniku osuwiska nie służy zapewnieniu mieszkania dla rodziny. Podkreślić należy także, że organy orzekały w granicach wniosku z dnia [...] grudnia 2011r., w którym skarżąca zwróciła się jedynie o przyznanie środków na zakup domu, nie obejmując jego zakresem środków na rozbiórkę. Zasiłek celowy nie jest formą odszkodowania za skutki klęski żywiołowej ani rekompensatą wypłacaną przez Państwo osobom, które klęska dotknęła. Rolą tego zasiłku nie jest pokrycie wszystkich kosztów wygenerowanych przez powódź. Zasiłek celowy stanowi formę pomocy dla osób i rodzin w celu umożliwienia przezwyciężenia trudnej sytuacji, w której się znalazły. Takie rozumienie istoty zasiłku wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując, Sąd uznał, że organy nie naruszyły prawa, a tylko naruszenie prawa w formie określonej w art. 145 § 1 P.p.s.a., może skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił