II SA/Rz 335/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego dla dziecka niepełnosprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w części określającej początkową datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 335/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.T. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że M.T. wnioskiem z dnia [...]r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla O.S. ur. 19.08.2005r. Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji przyznał dla mał. O.S. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 01-01-2007 do 31.01.2009 r. Od decyzji tej odwołanie wniosła M.T. domagając się przyznania świadczenia od 24.10.2006r., czyli od dnia złożenia przez nią wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczenie jej córki O. do osób niepełnosprawnych. W oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosła o wyrównanie zaległego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z ust. 2 i ust. 4 w.w. przepisu oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku w wysokości 153 zł miesięcznie i zasiłek w takiej wysokości został przyznany mał. O.S. Ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek między innymi jednego z rodziców, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej /art. 23 ust. 1 w.w. ustawy/. Złożenie wniosku, do którego należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, wszczyna postępowanie w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego /§ 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne/. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego według art. 24 ust. 2 i 4 ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, na czas nieokreślony-jednakże w razie, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, prawo do tego świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego może zostać dokonane wyłącznie po zgłoszeniu w tym przedmiocie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną wraz z wymaganymi dokumentami. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...]r. nr [...] (po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24.10.2006r.) zaliczył O.S. do osób niepełnosprawnych na okres do 31.01.2009, a niepełnosprawność datuje się od 2006r. W dniu 18 stycznia 2007r. M.T. działając jako przedstawiciel ustawowy swojej córki O.S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności małoletniej córki. Dlatego też zasiłek pielęgnacyjny mógł być przyznany począwszy od 1 stycznia 2007r. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M.T. domagając się wyrównania zasiłku dla chorego dziecka od 24.10.2006 r. do 31.12.2006 r., który to zasiłek nie został wypłacony a dokumenty były złożone. W motywach skargi podała, że dziecko było hospitalizowane i zostało wypisane ze szpitala we wrześniu 2006 r. Miesiąc czasu czekała na "opisy lekarzy specjalistów", a 3 miesiące na orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Tytułem wprowadzenia należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, który stanowi, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu wynika też, że przy tej kontroli wojewódzki sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. /Dz. U. Nr 78, poz. 483/ stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z przepisu tego oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji wyraźnie wynika, że Sąd stan faktyczny sprawy może oceniać na tle zapisów zawartych w Konstytucji. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określają przepisy art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Pierwszy stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli ma obowiązek uwzględniać z urzędu naruszenia prawa przez orzekające organy, o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi pozwala Sądowi kontrolować akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stan faktyczny sprawy Sąd ustala na podstawie akt sprawy administracyjnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 24.10.2006 r. M.T. złożyła w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności mał. córki O.S. ur. 19.08.2005 r. i do wniosku tego dołączyła stosowną dokumentację medyczną m. innymi kartę informacyjną z leczenia szpitalnego dziecka ze Szpitala Specjalistycznego, w której podano, że dziecko choruje na epilepsję /k. 5 akt sądowych/. Orzeczeniem z dnia 11.01.2007 r., Nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył mał. O.S. do osób niepełnosprawnych i wskazał, że przyczyną niepełnosprawności jest schorzenie o symbolu 10-N, a niepełnosprawność datuje się od 2006 r. Oprócz tego podano, że orzeczenie jest ważne do dnia 31.01.2009 r. oraz istnieje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Symbol choroby 10-N oznacza chorobę neurologiczną /§ 32 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.07.2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności Dz. U. Nr 139, poz. 1328/. W dniu 18.01.2007 r. M.T. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla mał. O.S. i do wniosku dołączyła m. innymi powyższe orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, które to orzeczenie stało się ostateczne w dniu 1.02.2007 r. /k. 5 akt adm. I instancji/. Mał. O.S. wychowuje się w 4-osobowej rodzinie /mał. J.T. ur. 14.08.2003 r., mał. O.S., M.T. – matka dzieci, S.S. – ojciec mał. O./. Dochód rodziny osiągnięty w 2005 r. wynosił 20248,53, miesięczny 1687,38 zł, miesięczny w przeliczeniu na osobę 421,84 zł. Przedstawiony stan faktyczny jest niesporny. Spór ma charakter prawny i sprowadza się do pytania od jakiej daty powinien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny na rzecz niepełnosprawnego dziecka, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, z późn. zm./. Orzekające organy opierając się na treści art. 24 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że początkową datą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest pierwszy dzień miesiąca w którym wpłynął wniosek o przyznanie zasiłku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na marginesie należy nadmienić, iż takie stanowisko dominowało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca natomiast uważa, że rzeczony zasiłek pielęgnacyjny na dziecko powinien być przyznany od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, czyli od dnia 24.10.2006 r. i dodała, że nie ponosi winy, iż postępowanie w sprawie niepełnosprawności dziecka toczyło się prawie 3 miesiące. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P 28/07, odpowiadając na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jak niżej: "Art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r., Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747/ w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powołana sentencja została ogłoszona w dniu 30.10.2007 r. w Dz. U. Nr 200, poz. 1446, zatem z dniem ogłoszenia wymieniony przepis w podanym zakresie utracił moc prawną. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny w punkcie 6 m. innymi stwierdził, że zakres formuły sentencji wyroku był uzależniony od zakresu pytania prawnego, ale podkreślił, że nie podobna jednak nie dostrzegać, że także dotyczy innych sytuacji, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis. Trybunał także stwierdził, że nie jest wykluczone zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał także wyjaśnił, że zakwestionowanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można oceniać w oderwaniu od postępowania w sprawie niepełnosprawności i nie można przerzucać skutków opieszałości tego postępowania na stronę postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia rodzinnego uzależnionego od istnienia niepełnosprawności. Stwierdził również, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Konkludując należy skonstatować, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaakcentował, że sądy stosując art. 8 Konstytucji mają możliwość zakwestionowania zastosowanego przez orzekające organy art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do wszystkich świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od uprzedniego ustalenia niepełnosprawności. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd in merito uwzględnił przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym przyjął, iż przyznanie mał. O.S. przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych od dnia 1.01.2007 r. było niezgodne z celami tego świadczenia i tym samym narusza art. 69 Konstytucji. Z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z dołączonej do skargi kserokopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego mał. O.S. wynika, że dziecko choruje na epilepsję. Z powodu tej choroby dziecko wymaga systematycznego leczenia i opieki, co niewątpliwie podraża koszty utrzymania dziecka. Z § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm. /dalej: rozporządzenie z 2.06.2005 r./ wynika, że postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i do wniosku należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest dwuetapowe /pierwszy etap przed właściwym zespołem do spraw niepełnosprawności, drugi przed organem właściwym do przyznawania zasiłków pielęgnacyjnych/. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na unormowania zawarte w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 2.06.2005 r. i stwierdził, że wprawdzie łagodzą one skutki wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże powołane przepisy aktu wykonawczego zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto są sprzeczne z treścią art. 24 ust. 2 w/w ustawy w zakresie początkowej daty przyznawania świadczeń rodzinnych. W takiej sytuacji zmiana przedstawionej kolejności postępowań, nie jest możliwa. Kierując się przepisami Konstytucji /art. 8, art. 87 ust. 1 i art. 69/, Sąd orzekający w tej sprawie przyjął, że te dwa odrębne tryby postępowania, nie są zsynchronizowane, co powoduje, iż unormowanie prawne zawarte w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest adekwatne do tych celów. Z tego względu zdaniem Sądu zachodzi uzasadniona podstawa do rozważenia możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla mał. O.S. od pierwszego dnia miesiąca w którym został złożony wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w sprawie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w/w dziecka. Optymalnym rozwiązaniem adekwatnym do celu zasiłku pielęgnacyjnego byłoby ich przyznawanie od daty powstania niepełnosprawności zamieszczonej w orzeczeniu, ale skoro oba postępowania wszczynane są na wniosek, zatem w sprawach w których niepełnosprawność powstała przed złożeniem wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, taka idea byłaby nieuprawniona. Mając to wszystko na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bo takich kosztów strona skarżąca nie poniosła. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy mając na uwadze ustawowy cel zasiłków pielęgnacyjnych oraz podniesione w niniejszym uzasadnieniu okoliczności, rozważą o możliwości przyznania dziecku zasiłku pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca w którym został złożony wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności mał. O.S.