II SA/Rz 335/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. G. i D. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. G. i S. G. po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. G. i D. G. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie PINB) z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]. Z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez firmę A Sp. zo.o. przy budowie budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną zlokalizowanego na działkach nr 892/16 i 892/18 w G. S. G. i D. G. w piśmie z dnia [...] września 2010 r. poinformowali PINB o "ujawnieniu nowych dowodów w sprawie" tj. o fakcie nawożenia skażonej ziemi na teren ww. budowy. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] września 2010r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wyżej wymienionych, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działek, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę na działkach nr 892/16 i 892/18 projektowane jest nawiezienie ziemi mające na celu niweletę placu manewrowego i parkingu, które zaprojektowane zostały w nawiązaniu do projektowanego poziomu posadowienia budynku produkcyjno – usługowego z częścią biurowo – socjalną. Docelowo projektowany nasyp ma być dostosowany do niwelety projektowanej drogi zbiorczej – dojazdowej położonej wzdłuż drogi gminnej i realizowanej w ramach rozbudowy drogi krajowej. Wskazano, że postępowanie w sprawie skażonej ziemi prowadzi Wójt Gminy, zgodnie z kompetencjami. W dniu [...] października 2010 r. S. G. i D. G. złożyli do wyżej wymienionego organu pismo zatytułowane "odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]". W uzasadnieniu zarzucili, że pismo to rażąco narusza prawo i nie spełnia norm przewidzianych w k.p.a. Podnieśli, że nie wiadomo czy pismo to jest decyzją czy postanowieniem, brak w nim zawartego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że projekt i pozwolenie jest wolne od nieprawidłowości. Przedstawiając swoje uwagi zawnioskowali o zajęcie stanowiska przez PINB. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie S. G. i D. G. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze skargami ww. na działanie PINB akta sprawy przekazane zostały do WINB pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (10.01.2011r. – data wpływu do organu). Po analizie akt administracyjnych WINB stwierdził, że w aktach tych zalega "odwołanie" od pisma PINB z dnia [...] września 2010 r., które to nie zostało przekazane, a zatem wymaga rozpatrzenia. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami k.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja jest aktem administracyjnym, który rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Zaś art. 107 k.p.a. określa jakie składniki winna zawierać decyzja. W dalszej części organ wskazał, że w aktach sprawy zalega pismo PINB z dnia [...] września 2010r. znak: [...] adresowane do S. G. i D. G., brak natomiast pisma o nr [...] (na które wskazują "odwołujący się"). WINB po analizie tego pisma stwierdził, że nie może ono stanowić decyzji administracyjnej. Jest ono odpowiedzią i informacją o sposobie załatwienia skargi S. G. i D. G. w sprawie nawożenia ziemi i nie zawiera elementów, które stanowią rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji organ uznał, że odwołanie od pisma z dnia [...] września 2010 r. jest niedopuszczalne. Powyższe postanowienie D. G. i S. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i nie precyzując kierunku jego dalszej weryfikacji zarzucili, że PINB "celowo tak sformułował pismo z dnia [...] września 2010 r. znak [...], by nie mogli się zorientować czy pismo to jest decyzją, postanowieniem czy zwykłym pismem". W ocenie skarżących pismo to jest decyzją, od której w ustawowym terminie złożyli odwołanie. Podnieśli, że w piśmie nazwanym "odwołaniem" podnieśli szereg zarzutów pod adresem PINB dotyczących zaniedbań i niewłaściwego wykonywania obowiązków przez ten organ, o których mowa w art. 227 k.p.a. Wskazując na treść art. 222 k.p.a. podkreślili, że z treści pisma z dnia [...].10.2010 r. jasno wynika, że jest to skarga na zaniedbania i niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto organ w razie wątpliwości co do charakteru tego pisma, mógł ich wezwać o "złożenie wyjaśnienie" w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna również z przyczyn podniesionych w skardze. Na wstępie przywołać należy treść art. 61 k.p.a. z którego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony /§ 1/, zaś datą wszczęcia postępowania w takim przypadku jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej /§ 3/. W judykaturze i ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne na wniosek jednostki, wymaga to wyraźnego wniosku strony. Tylka ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi art. 63 k.p.a. staje się stroną danego postępowania /B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990r, II SA307/90 , OSP 1991, z. 10, poz.258/. Wniesienie żądania przez stronę obliguje organ do przeprowadzenia oceny formalnej i procesowej takiego żądania polegającego na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, określonych art. 63 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Procesowa zaś ocena polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt. 1 k.p.a., czy strona spełnia wymogi wynikające z art. 28 k.p.a. oraz czy organ dysponuje zdolnością prawną do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. W przypadku negatywnej oceny tej fazy postępowania organ zobligowany jest do podjęcia przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego czynności w tym również wezwania strony do usunięcia braków podania, łącznie ze sprecyzowaniem żądania wniosku /art. 64 § 2 k.p.a./, pozostawienia podania bez rozpoznania /art. 64 § 1 i § 2 k.p.a/, przekazania sprawy organowi właściwemu /art. 65 k.p.a./, czy też zwrócenia podania z odpowiednim pouczeniem /art.66 § 1 i § 3 k.p.a./. W tym stanie prawnym, w realiach rozpoznawanej sprawy , organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu wielowątkowego wniosku skarżących nie przeprowadził wstępnego postępowania poprzez ustalenie podmiotów postępowania, przedmiotu postępowania, jak i zakresu żądania. Jakkolwiek organ podjął niektóre czynności wskazane przez skarżących, jednak pismo informujące z dnia [...] września 2010 r. skierowane do stron, nie spełnia wymogów aktu kończącego postępowanie administracyjne, a które przecież zostało wnioskiem skarżących wszczęte. W tym miejscu przywołać również należy przepis art. 104 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej /§ 1/, a decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji /§ 2 /. Zgodnie z tym przepisem w powiązaniu z art. 105, art. 107 oraz art. 1, pkt. 1 k.p.a. wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to akt procesowy, który kończy postępowanie w danej instancji. Załatwienie sprawy oznacza, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną sporządził decyzję spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i doręczył tę decyzję stronom postępowania /J. Borkowski B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz s. 186/. Tych elementów nie spełnia zalegające w aktach sprawy pismo organu, potraktowane jako decyzja przez skarżących. Wskazanych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dostrzegł organ odwoławczy pomimo że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wydane przez organ odwoławczy zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 134 k.p.a. w zasadzie akceptuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu przez stronę postępowania, w istocie nie przeprowadził postępowania, jak również nie zakończył tego postępowania zgodnie z art. 104 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy również naruszył wskazane wyżej przepisy prawa procesowego, a tym również pozytywnie oceniając zakończenie niekompletnego postępowania pismem skierowanym do strony. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd podzielił zarzuty w zakresie naruszenia przez organy przepisów proceduralnych podnoszonych przez skarżących i w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Sąd nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących kwestii merytorycznych z uwagi na brak pełnych ustaleń w tym zakresie.