II SA/Rz 336/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwana dalej w skrócie P.b. oraz nakazał S. D. – jako właścicielowi opróżnić i wyłączyć z użytkowania w całości budynek mieszkalny ozn. Nr [...], położony na działce nr 1182 w B., gm. N. w terminie do dnia [...] lutego 2011r. jednocześnie zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania (pkt 1), zabezpieczenia przez właściciela otoczenia budynku przed dostępem osób poprzez wygrodzenie terenu przylegającego do budynku taśmą ostrzegawczą (pkt 2), zabezpieczenie obiektu i mienia przed dostępem osób postronnych (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku zawiadomieniem uszkodzenia budynku mieszkalnego ozn. nr [...] w B., w dniu [...] września 2010r. przeprowadzona została kontrola stanu technicznego ww. budynku. W jej toku ustalono, że na działce tej posadowiony jest obiekt murowany z dachem dwuspadowym. Na wszystkich ścianach zewnętrznych występują liczne pęknięcia i zarysowania. Natomiast wewnątrz budynku najbardziej widoczne są w pomieszczeniu kuchni i pokoju. Pęknięcia przebiegają pionowo i poziomo na połączeniu ścian nośnych i połączeniu ścian i stropu drewnianego nad parterem. Według oświadczenia S. D. uszkodzenia budynku nastąpiły wskutek zjawiska osuwania się ziemi, które wystąpiło w miesiącu maju i czerwcu, a postąpiło po opadach deszczu w sierpniu 2010r. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. PINB zobowiązał S. D. do dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku wraz z geotechnicznymi warunkami posadowienia. Stosowna ekspertyza z dokumentacją geotechniczną została przedłożona w dniu [...] grudnia 2010r. Wynikało z niej, że uaktywnienie starego osuwiska spowodowało uszkodzenie budynku mieszkalnego. Proces osuwiskowy został uruchomiony po intensywnych i długotrwałych opadach deszczu. W ich wyniku nastąpił wzrost intensywności wilgotności osadów koluwialnych występujących w podłożu budynku. We wnioskach ekspertyzy wskazano, że przeprowadzenie drenażu przechwytującego wody śródglinowe spływające z górnej części osuwiska pod uszkodzony budynek oraz odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku i spływających z wyżej położonej części stoku, spowoduje zahamowanie procesu osuwiskowego i umożliwi prace remontowe budynku i jego użytkowanie. PINB podniósł, że ekspertyza wskazuje sposób zabezpieczenia i doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, jednakże w pierwszej kolejności konieczne jest zabezpieczenie osuwiska, a po jego zastabilizowaniu przeprowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym. W celu poprawy i zabezpieczenia obiektu przed dalszym uszkodzeniem niezbędne jest zabezpieczenie terenu działki nr 1182 w B. poprzez odcięcie napływu wód powierzchniowych i śródglinowych. Nakaz wykonania w tym celu robót budowlanych nie mieści się w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wykonanie robót budowlanych określonych w ekspertyzie nie usunie zagrożenia związanego z uaktywnieniem się osuwiska, dlatego do czasu wykonania prac zabezpieczających to osuwisko organ na podstawie art. 68 P.b. nakazał wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny. Istnieje bowiem obawa, że obiekt może ulec dalszym poważnym uszkodzeniom. W odwołaniu S. D. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że nakazane opróżnienie budynku przez organ jest przedwczesne i bezpodstawne. Wskazała, że pęknięcia i rysy są niewielkie, wzdłuż spoin muru i szpalet okiennych, a drobne zarysowania występowały już wcześniej. Zarysowania występują na skutek nierównomiernego osiadania i oddziaływania osuwiska, jednak nie stanowią zagrożenia dla budynku. Powołując sie na ekspertyzę budowlaną podkreśliła, że uszkodzenia nie stwarzają niebezpieczeństwa uszkodzenia budynku, a sam obiekt nadaje sie do dalszego użytkowania. Stwierdziła, że nadal może w nim zamieszkiwać, obserwując jednocześnie czy zarysowania nie powiększają się. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB) uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w całości budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. 1182 w B. do dnia [...] marca 2011r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 68 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./. W uzasadnieniu powołując się na przeprowadzoną kontrolę oraz sporządzoną dokumentację geotechniczną wskazał, że uruchomienie starego osuwiska spowodowało uszkodzenie budynku mieszkalnego. Zatem zasadnie organ I instancji uznał, że przyczyna stwarzanego niebezpieczeństwa tkwi nie w budynku mieszkalnym, lecz w gruncie na którym został on posadowiony oraz znajdującym się w sąsiedztwie. Jednym z elementów mającym wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu budowlanego, jest nośność gruntu i stabilność podłoża, na którym jest on posadowiony. Z uwagi na fakt, że osuwisko jest czynne, wykonywanie naprawy obiektu mogłoby okazać się tymczasowe. W pierwszej kolejności zasadnym jest wykonanie drenażu. Wobec tego, że warunki gruntowe w obrębie budynku są niestabilne istnieje uzasadniona obawa, że budynek może ulec zawaleniu. Zaistniałe zjawisko stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego, a tym samym dla życia i zdrowia ludzi w nim przebywających. Organ odwoławczy wskazał, że zasadnym było zatem zastosowanie przez organ I instancji art. 68 P.b. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub może grozić bezpowrotną szkodą materialną. Dokonane w sprawie ustalenie obligowały organ do zastosowania wyżej powołanego przepisu. WINB dodał, że wobec upływu terminu wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku, koniecznym stało sie zreformowanie decyzji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. D. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 68 ustawy Prawo budowlanego poprzez jego zastosowanie, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dochodzenia prawdy obiektywnej i wynikającego z niej obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., czym naruszono świadomość i kulturę prawną. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza sie z rozstrzygnięciem wydanym przez organ II instancji, jest ono krzywdzące i wydane z naruszeniem prawa. Zarzuciła niezasadne zastosowania przez organ art. 68 P.b., poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do nakazania wyłączenia użytkowania budynku mieszkalnego w całości. Powołując się na wyrok NSA z dnia 13.03.1998r., sygn. akt IV SA 944/96 wskazała, że brak jest bezpośredniego zagrożenia zawalenia sie budynku. Przeciwnie z ekspertyzy technicznej wynika, że budynek mieszkalny nadaje sie do dalszego bezpiecznego użytkowania. Ekspertyza została sporządzona w oparciu o wykonane badania geologiczne, z których nie wynika istnienie bezpośredniego zagrożenia zawalenia sie budynku. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę, że rysy i pęknięcia wystąpiły już wcześniej przed zjawiskiem osuwania sie gruntu i że są niewielkie. Zarysowania nie powiększają się i nie ma zagrożenia dla budynku. W ekspertyzie stwierdzono, że uszkodzenia nie mają znaczenia konstrukcyjnego, nie stwarzają także niebezpieczeństwa uszkodzenia (zawalenia) budynku. Organ wydając decyzję nie uwzględnił stanowiska eksperta i nie kierował się jego zaleceniami. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17.02.2000r., sygn. akt II SA/Lu 1734/98 wskazała, że stan budynku wymagający remontu, ale niegrożący bezpośrednim zawaleniem, nie stanowi podstawy do wydania nakazu jego opróżnienia z art. 68 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i to z przyczyn podnoszonych przez skarżącą. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1/ nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości łub części budynku z użytkowania, 2/ przesłać decyzję, o której mowa w pkt. 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów ; 3/ zarządzić : a/ umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa łudzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b/ wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Analiza tego przepisu prowadzi do konstatacji, że ma on zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w przypadku rzeczywistego zagrożenia zawaleniem z uwagi na jego stan techniczny. Oznacza to, że decyzja administracyjna, wydana w oparciu o dyspozycję przepisu art. 68 Prawa budowlanego poprzedzona być musi wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z uwagi na dotkliwe konsekwencje związane z jej wydaniem. A więc orzekający w sprawie organ, prowadząc postępowanie w tym trybie zobligowany jest, w oparciu o treść art. 7 k.p.a. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy , mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zebrany w toku postępowania, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., pełny materiał dowodowy organ, w oparciu o treść art. 80 k.p.a. podda ocenie czy przesłanki określone art. 68 Prawa budowlanego zaistniały i dopiero ten materiał dowodowy da podstawę do jego oceny , a następnie do rozstrzygnięcia. Powyżej omówione podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie zostały zachowane w prowadzonym przez organy postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Organ nadzoru budowlanego powziąwszy wiadomość o złym stanie technicznym budynku stanowiącego własność skarżącej przeprowadził oględziny tego obiektu sporządzając protokół w dniu [...] września 2010 r. Działając w oparciu o treść art. 81 c ust.2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego jej budynku. Skarżąca nałożony na nią obowiązek wykonała. W ocenie Sądu, ani ze sporządzonego przez organ protokołu kontroli, ani też z zalegającej w aktach sprawy ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego nie wynika, aby zaistniała przesłanka określona przepisem art. 68 Prawa budowlanego skutkująca koniecznością opróżnienia budynku i wyłączenia tego budynku z użytkowania. Ze sporządzonej ekspertyzy wynika, że w chwili oględzin, budynek wykazywał zadowalający stan techniczny, a ujawnione na ścianach zarysowania nie mają znaczenia konstrukcyjnego, nie wymagają prac zabezpieczających, a jedynie prac malarskich. Budynek nadaje się do dalszego bezpiecznego użytkowania niemniej należy wykonać określone prace zmniejszające skutki niekorzystnych oddziaływań. Również w protokole z dnia [...] września 2010 r., sporządzonym przez organ I instancji, jakkolwiek ujawniono liczne pęknięcia ścian , niemniej stwierdzono, że aktualnie budynek nie stwarza zagrożenia i może być użytkowany. W aktach sprawy zalega również ekspertyza geotechniczna, wydana w oparciu o zlecenie Gminy, stwierdzająca uruchomienie starego osuwiska powodujące uszkodzenie budynku mieszkalnego skarżącej. W ekspertyzie tej oceniono, ze w podłożu budynku występuje warstwa osadów koluwialnych zawierających zmienną wilgotność i stopień plastyczności wykazując predyspozycje do grawitacyjnego przemieszczania się w dół stoku. W ocenie wydających ekspertyzę geologów, niezbędne jest przeprowadzenie stosownego drenażu celem odprowadzenie wód poopadowych. Tak ustalony i na tym etapie stan faktyczny dał podstawę organowi do wydania zaskarżonej decyzji, a która to decyzja, w ocenie Sądu wydana została przedwcześnie. Nie zostały wyjaśnione rozbieżności między tymi ekspertyzami, choć wydanymi w innych zakresach, to jednak zmierzających do ustalenia istnienia przesłanek określonych art. 68 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, orzekający w sprawie organ winien w oparciu o treść art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem . Dowodami tymi mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a dla potrzeb rozpoznawanej sprawy opinia uzupełniająca, czy też przesłuchanie biegłego . Dopiero usunięcie występujących w stanie faktycznym sprawy rozbieżności da podstawę organowi do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy zaistniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 68 ustawy Prawo budowlane. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r .Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.