II SA/Rz 337/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Ł. A. i C. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], orzekającą o odmowie zmian danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie działek nr 126/2, 126/6, 126/11, 126/10, 126/12, 126/14, 126/15 i 206, polegających na powiększeniu działek nr 126/2, 126/12, 126/14, 126/15 i 206 (stanowiących własność C. i Ł. A.) przez przyłączenie do nich działki nr 126/6 (własność Gminy [...]) oraz działki nr 126/10 i części działki nr 126/11 (własność Skarbu Państwa). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Ł. i C. A. wystąpili z wnioskiem o doprowadzenie do zgodności danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków działek ujawnionych w księgach wieczystych nr [...], [...] i [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w N. ze stanem faktycznym. Starosta [...] orzekając wyżej oznaczoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie dokonania żądanych zmian wskazał w jej uzasadnieniu, że wg ustaleń dokonanych na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym od założenia operatu ewidencyjnego dla wsi Ł., oględzin na gruncie, pomiaru sprawdzającego działek nr 126/12, 126/14, 126/2, 206 i 126/15 oraz dokumentów udostępnionych przez zainteresowanych dotyczących prowadzonych przez nich na działce nr 126/2 inwestycji budowlanych, w użytkowaniu wnioskodawców oprócz własnych gruntów pozostają działki nie będące ich własnością, tj. 126/6, 126/10 i część działki nr 126/11. W świetle obowiązujących przepisów brak jest jednak podstaw do uwzględnienia żądania zainteresowanych doprowadzenia do zgodność stanu ewidencyjnego działek ze stanem użytkowania na gruncie, gdyż poprzez żądanie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wnieśli C. i Ł. A. reprezentowani przez adw. J. J., zarzucając jej: a) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na: - pominięciu dowodów z aktu własności Nr [...] potwierdzającego że są właścicielami działki nr 126/2 o pow. 22 oraz uwidaczniającego tę okoliczność rejestru gruntów prowadzonego od 1978 r., - wadliwym założeniu, że ewentualne nieprawidłowości w/w dokumentów oraz wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej wydane w przepisanej formie przez uprawnione organy nie powinny godzić w prawa i interesy skarżących (nie powinni oni ponosić ujemnych następstw ewentualnych błędów organów administracji), b) naruszenie prawa procesowego przez wadliwe uzasadnienie decyzji, z której m.in. nie wynika, czym kierował się organ administracji nieuwzględniając dokumentów, które nakazywały wydanie decyzji pozytywnej, c) brak wszechstronnej i dokładnej analizy sprawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania WINGiK opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wskazując w jej uzasadnieniu, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, przy czym zmian w ewidencji w zakresie prawa własności można dokonywać na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i aktów normatywnych, które odnoszą się do aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Podkreślił, że zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie własności nieruchomości nie można dokonywać na podstawie orzeczeń sprzed wielu lat, gdyż w tym czasie mogły nastąpić różne zdarzenia prawne, skutkujące kolejnymi tytułami własności do danej nieruchomości. Ł. i C. A. żądają zmiany granic i powierzchni własnej nieruchomości poprzez przyłączenie do nich sąsiednich działek stanowiących odrębny przedmiot własności, użytkowanych przez nich według oświadczenia od lat 70 ubiegłego wieku. Wg dokonanych w sprawie ustaleń, dane ewidencyjne działek nr 126/2, 126/14, 206 i 126/15 są zgodne ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, zatem brak jest podstaw do wprowadzenia zmian w tym zakresie. Ze stanem prawnym wynikającym z księgi wieczystej w zakresie oznaczenia nieruchomości i jej powierzchni nie są natomiast zgodne dane ewidencyjne działki nr 126/12 o pow. 0,44 ha. Z zalegającej w aktach sprawy opinii biegłego wynika, że odpowiadająca jej działka nr 126/7 o pow. 0,55 ha została ujawniona w księdze wieczystej w związku z wymianą niezabudowanych gruntów wsi Ł. zakończonej wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu [...] wrześnią 1978 r. decyzji zatwierdzającej projekt wymiany. Doprowadzenie do zgodności danych ewidencyjnych działki nr 126/7 ujawnionych w księdze wieczystej z danymi wykazanymi w operacie ewidencyjnym obrębu Ł. może nastąpić na wniosek właścicieli tej działki. Zgodnie z art. 5, art. 10 i art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.), podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, przy czym dział I księgi wieczystej nie jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (odnosi się ona tylko do wpisów dotyczących prawa własności zawartych w dziale II). Oznacza to, że wpis dotyczący oznaczenia nieruchomości nie decyduje o tym, że określony w nim obszar działki jest jej faktyczną powierzchnią. Powierzchnia działki wykazana w akcie własności ziemi również nie kształtuje prawa co do jej obszaru, gdyż dane dotyczące powierzchni wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków mogą ulec zmianie na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ administracji prowadząc postępowanie dotyczące zmian w ewidencji co do prawa własności, rejestruje stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów określających aktualny stan prawny i nie może samodzielnie rozstrzygać w kwestii wynikających z nich uprawnień, nie przeprowadza też postępowania wyjaśniającego odnośnie osoby właściciela (sprawy te podlegają przepisom Kodeksu cywilnego). Zdaniem Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczy zasięgu prawa własności na gruncie. Żądania Ł. i C. A. odnośnie powiększenia w drodze aktualizacji danych ewidencyjnych własnej nieruchomości kosztem działek sąsiednich które bezpodstawnie użytkują (stanowiących własność Gminy [...] i SP), są całkowicie nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych. W obecnym stanie faktycznym i prawnym tych nieruchomości mogliby oni starać się na drodze postępowania cywilnego o uzyskanie dokumentu dotyczącego ustalenia prawa własności działek nr 126/6, 126/10 i części działki nr 126/11, a w żadnym razie nie jest możliwa aktualizacja danych ewidencyjnych działek nr 126/2, 126/12, 126/14 i 126/15 w trybie art. 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków na podstawie wyników pomiarów terenowych stanu użytkowania, gdy istnieją roszczenia dotyczące ich prawa własności. Decyzję WINGiK z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik Ł. i C. A. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc zarzuty w całości tożsame z zarzutami odwołania, a ponadto zarzucając jej naruszenie: - art. 9 i art. 12 K.p.a. poprzez nieudzielenie w toku postępowania wyczerpujących informacji dot. okoliczności faktycznych i prawnych (skarżona decyzja zawiera sprzeczne ze sobą ustalenia dotyczące procedowania w przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego i w kwestii istoty prawa własności, przez co jest niezrozumiała i uniemożliwia właściwą kontrole instancyjną), - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego (organ I i II instancji nie odniósł się bezpośrednio do dokonanych czynności dowodowych, zaś w skarżonej decyzji organ wnioskuje jedynie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o "roszczeniowym charakterze sprawy"), - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił części zabranego materiału wiarygodności i mocy dowodowej (organ II instancji zupełnie nie odniósł się do tego zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji). Uzasadnienie prawne pozbawione jest natomiast jednoznacznego wskazania podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej i jej wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, przytaczając ponownie argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. W jego ocenie podniesione w skardze zarzuty, w tym dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych oraz naruszeniu prawa procesowego, nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Skarżący zwrócili się do Starostwa Powiatowego [...] o doprowadzenie do zgodności danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym własnych działek ujawnionych w księgach wieczystych nr [...], nr [...], nr [...], a to działek nr 126/2, nr 126/12, nr 126/14, nr 126/15 i nr 206 stanowiących ich własność oraz działek sąsiednich nr 126/10, nr 126/11 (własność Skarbu Państwa). Skarżący wraz z wnioskiem przedłożyli akt własności ziemi nr [...] wydany przez Naczelnika Gminy [...] dotyczący nabycia własności działki nr 126/2 o powierzchni 0,22 ha. Zarzuty skargi, a to zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za uzasadnione. Ogólna zasada prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa została sprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., a gwarancje w nim zawarte regulują postępowanie dowodowe, określając iż organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego, a następnie go rozpatrzeć. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć "uwzględnienie wszystkich dowodów mających znaczenie dla sprawy". Znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego jest podkreślane w orzecznictwie NSA i tak "zaniedbanie organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy" (patrz wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., sygn. SA 645/80). "Jeżeli spośród dwóch twierdzeń jedno jest prawdziwe drugie fałszywe, należy dokonać stosownego wyboru, wskazując kryteria jakimi kierował się organ uznając daną okoliczność za udowodnioną" – wyrok NSA z dnia 10 listopada 1988 r., III SA 579/88. Natomiast podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przyjęcie tej koncepcji uzasadnia to, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według własnego widzi mi się. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu (patrz: Iserzon, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 155). Jeżeli organ administracji państwowej uzasadnił przekonywująco rozbieżności, nie można z tego powodu podważyć jego stanowiska. Organ administracji państwowej może odmówić wiary określonym dowodom lecz dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając następnie przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W doktrynie wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego. Natomiast rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (patrz: Iserzon, Komentarz, s. 156). Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Następnie uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawa w danej sprawie, taka jest rola wynikająca z przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaś konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji. Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, iż skarżący nie uzyskali informacji od organu rozstrzygającego sprawę z czego wynika prawidłowość zapisów w ewidencji gruntów odnośnie wskazanych przez nich działek. Przedłożyli dokumenty, w tym akt własności ziemi, który ich zdaniem ma wpływ na zapisy w ewidencji gruntów, a obowiązkiem organu było odniesienie się do tego dokumentu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Rzeczą organu jest również wyczerpujące wyjaśnienie, jakie znaczenie dla ewidencji gruntów ma rozbieżność między zapisami w księdze wieczystej, a zapisami w ewidencji oraz to czy zapis w księdze wieczystej ma znaczenie dla zapisów ewidencyjnych. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a., a to obowiązek organów państwa do udzielania informacji faktycznej i prawnej w tym również, w jakim trybie należy wyjaśnić różnicę między zapisami w księdze wieczystej a ewidencją gruntów. Zapisy w księgach wieczystych są bez znaczenia orzeczniczego w sprawie zmian w ewidencji gruntów. Organ prowadząc ponownie postępowanie wyczerpująco omówi zapisy ewidencji gruntów z uwzględnieniem dokumentów, w tym aktu własności ziemi dając temu wyraz w uzasadnieniu. Strona składająca wniosek o wprowadzenie zmian w zapisach ewidencji gruntów musi wiedzieć, z jakich dokumentów wynika status każdej z działek, a które z dokumentów nie mają wpływu na nie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a.