II SA/Rz 337/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku -skargę oddala- Przedmiotem skargi podmiotu: A. Sp. z o.o. S.K. (Spółka) z siedzibą w [...] (następca prawny podmiotu: "A" Sp. z o.o. S.K.A.) jest decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uchylająca w całości decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i nakazująca stronie skarżącej rozbiórkę budynku. Stan sprawy przedstawia się następująco: W związku z pisemnym zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB w [...]) przeprowadził kontrolę legalności budowy na działce nr ewid. 131/8 w [...], należącej do B sp. z o.o. z/s w [...]. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. PINB w [...] wstrzymał prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie wiaty na działce nr 131/8 i nałożono na inwestora – A. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] (poprzednik prawny Spółki) obowiązek przedłożenia do dnia 31 grudnia 2013 r. dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r., na wniosek inwestora, zmieniono termin przedłożenia dokumentów do 30 maja 2014 r., a następnie kolejno postanowieniami: z dnia 25 września 2014 r., z dnia 31 grudnia 2014 r., z dnia 3 kwietnia 2015 r. przedłużano terminy przedłożenia wymaganych dokumentów – odpowiednie do dnia 30 grudnia 2014 r., do dnia 31 marca 2015 r., do dnia 30 czerwca 2015 r. Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. Spółka wniosła o kolejne przedłużenie terminu dostarczenia wymaganych dokumentów do dnia 30 września 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Spółce udzielono pozwolenia na budowę hali magazynowej (kategoria obiektu XVIII) na działkach nr 131/10 i 131/12 w [...], ustalając m.in., że przed rozpoczęciem robót budowlanych "należy rozebrać kolidujący z budową budynek nr 2 z przyłączem energetycznym napowietrznym i budynek wiaty". Powyższy wniosek Spółki o przedłużenie terminu nie został uwzględniony i postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r. PINB w [...] odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia 3 kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. PINB w [...] nakazał Spółce jako inwestorowi rozbiórkę wiaty usytuowanej na działce nr 131/12 w [...] wybudowanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że na uzupełnienie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej inwestor miał 22 miesiące i wobec niewywiązania się z tego obowiązku jedynym możliwym do podjęcia rozstrzygnięciem, w świetle treści art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.), było orzeczenie nakazu rozbiórki. Wskazano również, że w dniu 30 czerwca 2015 r. inwestor dokonał zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie hali magazynowej położonej na działce nr 131/12, powstałej z podziału działki nr 131/8. W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projektu budowalny i udzielił Spółce pozwolenia na budowę hali magazynowej na działkach nr 131/10 i 131/12. Jako warunek rozpoczęcia robót podano konieczność rozebrania obiektu nr 2 będącego wiatą objętą nakazem rozbiórki. Okoliczność ta w ocenie inwestora powoduje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez PINB w [...], ponieważ w tej sprawie wypowiedział się już Starosta. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty nakazał Spółce jako inwestorowi rozbiórkę budynku (o wymiarach 15,65 x 12,20 m) usytuowanego na działce nr 131/12 w [...] i wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy, przeprowadzając rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami. Na ich podstawie ustalono, że kontrolowany obiekt obecnie posiada fundamenty, ściany i dach, czyli posiada wszystkie elementy charakteryzujące budynek, zdefiniowany w art. 3 pkt 2 p.b. Na wzniesienie takiego obiektu w 2013 r. konieczne było posiadanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 p.b., ponieważ przedmiot inwestycji nie był wymieniony w art. 29 tej ustawy. W takim stanie faktycznym PINB w [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie art. 48-49a p.b., umożliwiając inwestorowi zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Zobowiązana Spółka nie przedłożyłajednak wymaganych dokumentów. Dlatego PINB w [...] zobowiązany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Podczas oględzin w dniu 26 stycznia 2016 r. na działce nr 131/12 pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, że kontrolowany obiekt nie został rozebrany, choć przedstawiciel inwestora złożył oświadczenie, że budowa hali magazynowej – zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 15 kwietnia 2015 r. – została rozpoczęta, a warunkiem rozpoczęcia robót była rozbiórka "budynku z przyłączem energetycznym" oraz "budynku wiaty". Stan faktyczny w sprawie nie uległ zatem zmianie i obiekt będący przedmiotem postępowania nadal istnieje. Dlatego brak było podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Należało go jednak doprecyzować, stąd zreformowano je, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 p.b. Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty [...] nr 143/15 z dnia 15 kwietnia 2015 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę hali magazynowej nie zawierała nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, natomiast określony w decyzji termin rozbiórki stanowi wyłącznie warunek rozpoczęcia budowy. W skardze Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy p.b.Rzeczony obiekt znajduje się bowiem w miejscu, w którym Starosta Powiatu [...] pozwolił na budowę hali magazynowej, wskazując w decyzji, że przed rozpoczęciem robót budowlanych konieczne będzie rozebranie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącego "roboty przy budowie hali zostały już rozpoczęte, lecz z uwagi na to, że obejmowały one część hali, gdzie nie znajdował się obiekt objęty nakazem, nie został on do tej pory jeszcze rozebrany". Zostanie jednak rozebrany w przyszłości, ponieważ jego obecny kształt i usytuowanie nie pozwalają na realizację hali w kształcie wynikającym z zatwierdzonego projektu.W ocenie skarżącego "fakt rozbiórki zostanie odnotowany przez kierownika budowy w dzienniku budowy, a całość inwestycji będzie weryfikowana przez PINB w [...] podczas obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji" o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W konkluzji Spółka wniosła o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę WINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. Sąd uznał, że w imieniu strony skarżącej nie stawiła się osoba uprawniona do działania jako pełnomocnik procesowy, albowiem stający oświadczył, że nie jest pracownikiem spółki będącej stroną skarżącą ani pracownikiem komplementariusza strony skarżącej, a przedłożone pełnomocnictwo nie wskazywało na treść jakiegokolwiek stosunku prawnego łączącego stronę skarżącą ze stającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. W toku przeprowadzonej z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga, legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kwestionowane decyzje nie naruszają prawa procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na treść kwestionowanych rozstrzygnięć. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Również przeprowadzona ocena materiału dowodowego jest pełna i całościowa, nie przekraczając granic swobody w świetle art. 80 k.p.a. Z kolei uzasadnienia zaskarżonych decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego spełniają w stopniu wystarczającym wymogi prawidłowości, pozwalając Sądowi na dokonanie legalnościowej kontroli przesłanek prawnych i faktycznych, które znalazły się u podstaw kwestionowanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). W drugiej kolejności należy stwierdzić, że również legalność materialnoprawna kontrolowanych decyzji nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 28 ust. 1 z uwzględnieniem treści art. 29-31 p.b. oraz prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod dyspozycję normy wynikającej z art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany o wymiarach 15,65 m i 12,20 m usytuowany na działce nr 131/12 w [...] i posiadający – zgodnie ze stanem istniejącym w momencie orzekania przez organ odwoławczy – fundamenty, ściany i dach stanowi budynek (art. 3 pkt 2 p.b.), którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania rozbiórkowo-legalizacyjnego stan zawansowania robót postępował. W momencie wszczęcia postępowania (zawiadomienie z dnia 10 kwietnia 2013 r.) sporny obiekt stanowił jedynie konstrukcję stalową, którą uznano za "wiatę", natomiast w momencie zakończenia postępowania w drugiej instancji (4 lutego 2016 r.) obiekt ten stanowił już budynek. Wybudowanie powyższego budynku bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę stanowiło formalną samowolę budowlaną. W związku z powyższym zasadnie organ nadzoru budowlanego wdrożył w pierwszej kolejności procedurę legalizacyjną, wstrzymując prowadzone roboty budowlane i jednocześnie zobowiązał Spółkę do przedłożenia wymaganych dokumentów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.). Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji wielokrotnie uwzględniał wnioski Spółki o przedłużenie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, wyznaczając nowe terminy kolejno na 30 maja 2014 r., 30 grudnia 2014 r., 31 marca 2015 r. i 30 czerwca 2015 r. Organ nie uwzględnił ostatniego wniosku z dnia 29 czerwca 2015 r. i na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. orzekł o rozbiórce samowoli budowlanej. Powyższa decyzja została zreformowana przez organ odwoławczy poprzez jej uchylenie w całości i orzeczenie na nowo nakazu rozbiórki już nie wiaty – jak orzeczono w decyzji organu pierwszej instancji – lecz budynku. W ocenie Sądu czas wyznaczony Spółce na przedłożenie wymaganych dokumentów był wystarczający, a kolejne wnioski o przedłużenie terminu stanowiły próbę podważenia skuteczności działań organów nadzoru budowlanego oraz wytworzenia stanu długotrwałego tolerowania nielegalnego funkcjonowania samowoli budowlanej. Należy pamiętać, że organy nadzoru budowlanego nie mają nieograniczonej swobody w zakresie przedłużania terminów przedłożenia wymaganych dokumentów w postępowaniu rozbiórkowo-legalizacyjnym, gdyż mają one stać na straży ładu budowlanego oraz przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Prawidłowości ustaleń fatycznych i ocen prawnych skarżonych organów nie może podważyć eksponowany w skardze fakt wydania w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez Starostę [...] decyzji nr [...], na mocy której Spółce udzielono pozwolenia na budowę hali magazynowej (kategoria obiektu XVIII) na działkach nr 131/10 i 131/12 w [...], ustalając m.in., że przed rozpoczęciem robót budowlanych "należy rozebrać kolidujący z budową budynek nr 2 z przyłączem energetycznym napowietrznym i budynek wiaty". Jak wskazał organ odwoławczy, z treści decyzji z dnia 15 kwietnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie wynika – co oczywiste – nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego "budynku wiaty", jak również uprawnienie Spółki do "wyboru" momentu dobrowolnej rozbiórki powyższego budynku w związku z planami realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie hali magazynowej. Wskazany w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. warunek rozpoczęcia robót budowlanych, polegający na "rozebraniu" przed rozpoczęciem robót budowlanych m.in. kolidującego z budową "budynku wiaty" nie może być rozumiany jako uprawnienie Spółki do dobrowolnego wykonania rozbiórki powyższego obiektu w momencie przez siebie wybranym w związku z przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych związanych z planowanym wzniesieniem hali magazynowej. Sprawy pozwolenia na budowę oraz sprawy rozbiórkowo-legalizacyjne mają bowiem odrębny charakter i należą do właściwości innych organów. Organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę nie może wkraczać we właściwość organów nadzoru budowlanego i na tle sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę nie może modyfikować zakresu lub czasu wykonania obowiązków związanych z usuwaniem samowoli budowlanych, które podlegają sankcjonowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Jeśli więc nawet obiekt będący samowolą budowlaną znajduje się na terenie objętym zakresem inwestycji, na której realizację udzielono pozwolenia na budowę i w związku z którą wyznaczono warunek rozbiórki tej samowoli, okoliczność ta nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody lub ograniczenia dla wykonywania kompetencji orzeczniczych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie orzekania o przymusowej rozbiórce tego rodzaju samowoli budowlanej. Trzeba mieć ponadto na względzie, że z akt sprawy wynika, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało wszczęte już po wdrożeniu postępowania rozbiórkowo-legalizacyjnego w sprawie spornej samowoli budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę hali magazynowej obejmująca warunek uprzedniej rozbiórki spornego budynku (według stanu z dnia wydawania pozwolenia - "wiaty") posadowionego na działce nr 131/12 nie mogła zatem wpłynąć na wykonywanie kompetencji orzeczniczych organu nadzoru budowlanego w zakresie nakazania przymusowej rozbiórki powyższej samowoli budowlanej. Sąd nie może ponadto nie zauważyć, że jak wynika z treści skargi, Spółka nie neguje w istocie obowiązku wykonania rozbiórki, kwestionuje jednak jego "natychmiastowość", podnosząc że rozbiórka zostanie wykonana "po rozpoczęciu wykonania dalszej części hali magazynowej". Stanowisko strony skarżącej nie może zostać uwzględnione, albowiem – co podniesiono powyżej – nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Sprawca samowoli budowlanej nie ma bowiem prawa do wyboru momentu dobrowolnego dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu w związku z realizacją innej inwestycji, na którą udzielono pozwolenia i której warunkiem rozpoczęcia jest rozbiórka tego obiektu. Kompetencje organów nadzoru budowlanego do orzekania o przymusowej rozbiórce pozostają bowiem nienaruszone, nawet jeśli moment ich wykonania pozostaje w kolizji z planami inwestorów oraz momentem realizacji planowanych inwestycji. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.